仅国务院部门而言，“2013年3月10日，国务院机构改革和职能转变方案公布。这次改革，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门由2008年的27个变为25个”。除了政府，还有党、人大、政协、纪委、军委等组织下辖的诸多部门。笔者曾经细数过一本县政府印制的内部通讯录，各套班子的部门加起来近百个。从“六部”向“百部”的转变不过是百十年的时间，足见社会管理服务职能的增长之迅速。

对于这种职能部门的增多与转变，不能简单以“民少相公多”的批判色彩来看。毕竟古代社会县衙里不需要教育局，也没有交通局、城管局、环卫局等等。这些职能部门都很好地体现了社会的发展变化。在快速的变动中，有些政府职能部门可能某项工作职能消失了，编制却还在，所以工作人员平时闲散，人浮于事被舆论批评为官僚机构。但还有的部门非常繁忙，手忙脚乱地在适应这个变动的社会。

当人口流动之后产生新的社会管理服务需求，政府设置新的部门来管理应对，这从理论上是简单清晰的。但在实际运作中往往极其困难和波折重重，因为科层制下的部门设置往往需要全国统一，有的地方有这个需求就设立新部门，有的地方没有这个需求就不增设，那么大一统的格局就破坏了。这是设置新部门背后涉及的中央集权统一与地方自主性之间的矛盾问题。是否需要给地方党政设置行政管理服务机构的自主权？给到什么级别？可以设置哪种类型的机构？条件需要哪些？这些都是非常具体而真实紧迫的当代中国地方治理问题。

从西方国家的发展历史来看，也概无例外地发展起了官僚制，地方的权力逐步收为中央所有了，但其起步时间和过程都较中国坎坷得多。

欧洲诸国中，法国大约在1500年以后就最早发展起来了，路易十四时期达到一个高峰，其官僚制是反封建制过程中实行的中央集权的郡县制度。在英国，13世纪初英王集权，结果被贵族联合起来打败了，1215年签署《大宪章》，贵族议会制确立。由此可见，议会民主制是封建制的一部分，是当初反中央君主集权的产物，确立了贵族的权限。当时的英国主政者都是贵族，何来有资产阶级？英国议会采取两院，上院全是贵族，下院日后才逐渐对资产阶级开放。英国从封建制向中央集权制的过渡，一直极为困难。

美国的建国时间较短，且一开始就是自下而上组建的国家，“自由”成为最核心的价值观，“不信任政府”是传统，在这样一个国度实现中央集权的难度自然可想而知。即便如此，现在西方各国的中央政府承担的责任也是越来越多，所以虽然表面上保留一些地方自治系统，但趋势也是日益弱化了。

马克思对国家机器和官僚制的批判是全面而彻底的，尤其是针对法国当时的变革写作的《法兰西内战》和《路易·波拿巴的雾月十八日》都有专门章节阐述。法国的行政官僚体制在大革命以后就完备起来并不断变动。对于国家，《法兰西内战》时期的马克思和恩格斯认为“国家无非是一个阶级镇压另外一个阶级的机器”，国家是“一个废物”，“一个祸害”，“一个要由社会供养的寄生赘瘤”，“一个凌驾于社会之上的寄生赘瘤”。

马克思在总结巴黎公社的经验时，最核心的是两条：国家消亡和公务员普选。他认为无产阶级不能简单地掌握官僚机器，要摧毁它。第一条就是取消官僚制，第二条就是官员的工资不能高于普通职工的工资。当然后来的历史我们已经看到了，列宁根据实际情况修正了国家消亡的理论，“一是把无产阶级专政等同于无产阶级国家，二是把国家的存在时间无限期的推后了”。

有趣的是，在此问题上托克维尔和马克思的意见是基本一致的。托克维尔在其《旧制度与大革命》和《论美国的民主》中也都有详细描述。早于马克思的《黑格尔法哲学批判》之前出版的《论美国的民主》中，对于民主制度和国家消亡，托克维尔写到“在新英格兰，公民是通过代表参与州的公共事务的。不是这样办不行，因为无法直接参与。但在乡镇一级，由于立法和行政工作都是就近在被统治者的面前完成的，所以没有采用代议制”，“乡镇的公务活动是极其繁多而又分得很细的。

但是，大部分行政权掌握在几个每年一选的名为‘行政委员’的手里”，“于是，在美国乡镇，人们试图以巧妙的方法打碎（如果我们可以这样说的话）权力，以使最大多数人参与公共事务”。托克维尔和马克思都看到了美国是一个民主国家，没有官僚和常备军，而这两点恰恰是传统和现代国家都非常重要的特点。马克思对这两点特别重视，认为用民兵来替代常备军，用民选来替代官僚，废除军队和官僚，那么美国没有常备军、官僚，因而税收就少了，且都是民选的官。

同时，马克思也看到了美国的高度腐败，且民主和高度腐败相伴生的。那么如何解除腐败呢，他建议进一步民主，随时可以撤换来替代四年一选。当然我们现在可以总结出来，选举并不是腐败的天敌，法治才能约束腐败。美国自身也在其19世纪后期陷入了极其严重的分肥政治泥潭中，激起了社会各界的普遍不满，最后在“扒粪运动”中推动了现代文官制度（官僚制）的建立才予以一定程度克服。

今日我们看到所有的国家都存在着官僚机器，而且日益完整，军备竞赛也是愈演愈烈，这或许就是理想与现实之间的距离吧。韦伯对官僚制（科层制）的分析总结，与日后的历史相对更接近一些。按照其理想类型的方法，科层制概括起来主要有以下几个特点：专业分工、权力等级、注重文书、规章制度、非人格化、铁饭碗。

总而言之，科层制体系管理一个常态的、人口流动性少、区域差异性小、阶级分化弱的社会，是很有效的。反之，则会捉襟见肘，难以应对。中国现在需要认真思考的是，几千年的中央集权郡县制度一直保留到现在，这个制度是不是适应当代中国经济社会需要，亦或是一种落伍的东西？

行政区划

行政区划之所以被笔者列为郡县制的四大支柱之一，源于它是实现中央集权的一个技术保障，尽管这个技术细节往往被政治制度研究者所忽视，而仅仅为舆地学或政治地理学者所注意。郡县制，本质上是一种国家治理的空间制度安排，其采取的原则导向是中央集权的，其行动主体是文官集团，但其最终注定无法回避技术上的行政区划的地理因素问题。“夫仁政，必自经界始”瑏瑧中国传统社会于行政区划问题的经验总结一直高度重视，自元朝起，最终“犬牙相入”原则取代了“山川形便”原则而占据主流。这种空间上的变动往往极为缓慢，不易为擅长制度和行为研究的学者所洞察，只有放在历史的长河中才能窥探其深远影响和重要意义。

行政区划是传统郡县制的题中应有之义，此处特别加以强调，只是突出郡县制是一个“空间问题”。而当大流动时代来临时，这个“空间问题”原有解决方案的社会基础裂变了。过去讲“郡县治，天下安”，是因为绝大多数小农一生都不会走出自己生长生活的县，农业时代的交通、信息流动皆较为困难，而人口流动也十分困难。建立在地理限制基础上的郡县制治理体系的确是高度有效的。但今天我们面临的真问题是“天下已不安(大流动)，郡县何以治”，此时再一味抱守古训而不解其中条件和基础，则无异于刻舟求剑了。

在高铁航空四通八达、网络全面普及、资金全球涌动、人口大规模流动的当代中国社会，诸多社会治理事务的解决显然早已经突破郡县的范围，需要国家进行大范围统筹的事务越来越多。“天下安”的地理基础还是不是“郡县”，成为一个我们不得不认真思考的问题。而当前学界在讨论县域治理、县域政治等问题时，往往没有走出传统观念的窠臼，多集中于政治与治理，而忽视了县域的时代意义已经悄然变化。

郡县制的胜利

郡县制可以采取编户齐民，税收比较平而均，每个县的事务都差不多，管理起来比较容易。古代的郡县制度，从来没有蔓延到长城以北，因为流动的牧民无法适应。也没有蔓延到南方山区去，因为那里生产太落后，农业剩余过少，而且南方族群也是半流动的，经常从一个山跑到另一个山上去耕作生活。南方山区经常以氏族部族形式出现，主要是属群的，而非属地；中原汉族主要是农耕群体，以属地为主。

长城以北，两百年来最大的变化———游牧不游，开始属地化管理了。尤其是建国以后，其实北方游牧已经消失了。为什么？因为“旗”原来是流动的，现在不流动了，相当于“县”建制。空间被划定了，就是人不能出“旗”了。“旗”从一个属群的部落称谓，变成一个属地的空间称谓。再往下，“苏木”是乡镇区划概念了，村一级叫“嘎查”。游牧不游，就可以用郡县的办法来

管理了。南方丘陵山区开发以后，少数民族也获得了一些农业技术，也不是半农半狩猎了，也可以用郡县化管理了。

郡县制从秦汉开始在汉族地区推行，明朝开始试图推进到西南边疆的贵州广西等地。明清时期因为人口增长，向山区流动，引起了汉族与当地苗族的矛盾。持续的苗民起义，主要因为汉族过去与其“争地”，核心还是土地问题。一直到清朝雍正年间才彻底在西南地区完成了“改土归流”，实行郡县制，至今也才三四百年。

清政府自认从明朝继承十八行省，1884年在新疆设省，成为第19行省；1884年置台湾府，1885年建台湾省，成为第20行省；1907年在覆灭前夕，将东北地区析为三省。1928年，国民党政府定都南京后，当年就在内外蒙古地区设省，以及在宁夏、青海也设省。而西藏一直到新中国成立后，1951年和平解放，1965年设立西藏自治区，实行以郡县制为核心特征的治理方式。由此我们可以发现，自秦始皇开始的中国“郡县国家”一直持续到1965年在大陆彻底完成，前后持续两千余年。毛泽东曾言“百代皆行秦政制”，“秦政制”的核心就在于郡县制，此言不虚，确实是把握住了历史的脉络。

郡县制在中国的彻底推广完成一直持续到现代。所以，郡县制离我们并不遥远，其所体现的中央集权大一统为特色的央地关系对当下的中国国家治理体系依然发挥着根本性的作用。尤其是当我们与美国、法国、印度、巴西等世界主要人口大国进行对比时，这种差异性会更加明显。但我们对以郡县制为核心的传统治理体系的研究，还显得很不充分。比如，为何一个地方之前不设县，后来可以设县呢？为什么一个地方可以改土归流？需要出现哪些条件？当这些条件变化之后，是不是“流”与“土”的关系也要变化？如何变化？

当传统的郡县制在中国彻底推广时，却发现其原来所依赖的以静态为主的社会基础逐渐松动瓦解了，一个高流动的现代中国日益迅猛地呈现在历史面前，郡县制何去何从？是会被釜底抽薪而难免盛极而衰，还是在新技术条件下浴火重生？这都是执政党带领人民实现伟大复兴所遇到的仍未完全解决的命题。

结论

认真总结中国在农业时代的国家治理体系的基本构成和经验，既要看到我们“郡县国家”治理静态社会的成功的一面，也要看到其时代条件和局限。而且不能忽视即使传统中国时期，我们依然有北方游牧地区、东部海洋地区和民间江湖社会的“流动社会”的一面，哪怕这些传统历史时期的流动社会是属于支流、补充和边缘，也依然有其重要的借鉴意义。