【文/ 曹锦清】

中国近代以来面临的“三千年未有之大变局”的要害在于，整个社会的生产方式和性质发生了完全不同于农业社会的转变。我们在农业社会历史阶段长期领先于世界的一整套治理体系、意识形态、制度规范都面临着失效的危机。中国农业社会的国家治理体系可以简单概括为“郡县制+六部制”。

郡县制核心在于“中央集权+文官制度”，中央集权解决的央地关系的价值取向问题，以中央集权为主导，以皇权为最高象征，自秦朝始延续两千年基本稳定。以往人们常常集中于探讨“集权”的是与非，但却忽视了产生集权“与否”问题的来源是“央地关系”。为何“央地关系”会成为一个如此突出而带有根本性的问题？因为“大国的治理，注定和小国的治理很不相同。首先是基本的制度，即宪制/构成（constitution）不同。例如，小国就不大会有什么地方割据或分裂的风险，也很难说什么中央与地方关系。而中国至少从西周分封诸侯开始，就一直有一个大致可谓‘中央与地方关系’的问题”。

中央集权的政治功能，其根本在于保障国家的版图统一，而国家的统一对百姓而言是安居乐业的前提条件，否则分裂必然导致内战，内战则百姓生灵涂炭。对于我们这样大版图、人口众、多民族、多宗教、区域差异极大的大国而言，维持统一无疑具有政治上压倒一切的优先性，也是任何执政集团先进与否的关键指标。对中华民族而言，郡县制的这一灵魂至今并不过时。由此，我们才能够理解为何中央集权对于我们这样国家的治理体系和治理行为具有如此深厚的影响和心理基础，以至于今日依然规制着我们变革的基本方向和选择空间。一味倡导“多元”，显然是与这个“郡县”传统相去甚远，在实践中也很难成为各方的首选方案。

文官制度是中央集权的手段和方式，中央派遣流动的不可世袭的官员到各地就职实现治理任务，所以中国较西方更早实现了中央集权和文官制度，二者不是偶然的，而是有内在的关联性，这一点在以往讨论郡县制时常常被忽略，仅注意到其央地关系的价值取向，而忽视其催生的实现手段。

六部制，解决的是部门关系，是农业社会治理的分门别类的精细化，代表着农业社会治理事务专业化的成熟和定型，自隋唐始延续了千余年，六部制的发达与早熟，本质上也是文官制度的成熟与发达。从科层制的角度看，郡县制代表“层”的问题解决，六部制代表着“科”的问题解决。由于郡县制在这个科层结构中占据核心位置，所以下文中除非特别注明，一般以“郡县制”代指整个“郡县制+六部制”的传统汉族农耕地区的国家科层治理体系。

中央集权

从封建制向中央集权的郡县制过渡，在中西方历史上都出现过，并且都不顺利。只是相对而言，中国出现得较早并基本完成了这个过程。中国在整个春秋战国时期，从封建制向中央集权的郡县制过渡。秦朝打下了基础，汉初重新恢复半封建半中央集权的郡县制度，郡和国并存，国王多是刘氏家族子弟，后引起“七国之乱”，到了汉武帝时期逐步收权。此后历代王朝都有封王制度，实为半封建制度。晋朝建立以后封了八王，皇帝死后引发“八王之乱”，结果导致当时已经进入黄河流域的五胡趁机作乱，北方一百多年不得安宁，是为“五胡乱华”。然后汉族政权被迫南移建立起东晋。

西汉初的“郡县分封并行”制度

北方动荡一百多年后进入少数民族拓跋氏建立的北魏，进而到北周一直到隋统一，只有三百多年时间。唐代“安史之乱”以后地方势力坐大，史称“藩镇割据”。九世纪初，柳宗元的名篇《封建论》就是总结这段历史经验。中国在宋代以后南北方关系逐渐变化，政治中心和经济中心远距离地分离了，此影响极其巨大。唐朝的藩镇格局，整个河北山东都是地方藩镇控制，中央缺乏足够的实力反制。京杭大运河的开通意义非常，沟通了南北，国家更便利从南方汲取赋税增强中央财政能力，此后中央可以调集足够的力量抑制藩镇。

故唐以后，再无地方藩王可以造反成功，仅明朝的朱棣是个极偶然的例外。相对于西方中央集权的高度困难和不彻底，中国是比较特殊和幸运的，秦汉以后中央权力持续扩大，到宋代以后占据绝对主导地位，地方权力日渐式微。

尽管如此，新中国的缔造者毛泽东对于国家分裂割据的担忧从来不曾放松过。“一五”计划期间，中央权力和各部委权力极大，毛泽东感觉不妥，遂将权力下放。但又放得太彻底了，1958年时地方上已出现诸多乱象；所谓“一放就乱，一乱就收，一收就死，不断循环”。改革开放的三十年，整体是中央向地方放权，以至于地方市县乡各个层级都有权力或能力把农民的土地聚集起来。这种状态的优点是高度地竞争政绩，百强县、百强市的评比很受各地欢迎。而缺点则是分化加大，使得中央统一的政策法规难以贯彻到各个地方去。十八大以来，中央对此再次进行调整，加强了中央权威性。

农业社会需要农民稳定地进行耕种，从剩余非常有限的千家万户中汲取税收以维持上层建筑，进而保持整个社会的稳定。而郡县制恰恰具有定居的功能，这源于郡县制首先要“编户齐民”，即“地不动、户不动、人不动”，目的在于把人固定在土地上。“所谓‘编户’，是指正式纳入国家户口登记序列的人口；所谓‘齐民’，是说凡登记入国家户籍之中的人口，一律都是皇帝的臣民，原则上都要纳税服役，在这一点上，大家彼此彼此，不分你高我低。”古代农业社会的流动速度比较慢，人被固定在土地上后就定居了，税收也因此稳定了。

楚汉之争时，刘邦可以胜出，就是因为有萧何提供稳定的后方财税兵员保障，仗打败了还可以东山再起。萧何何以做到？因为当时关中平原和成都平原两地农业已比较发达，他们竭力打通两地的通道，战国时期秦国也是因为掌握这两个地方就具备问鼎中原的实力。萧何掌握秦国的所有户籍钱粮资料，其实只要掌握了户籍，就必然掌握赋税钱粮。民政部门的户口工作，就是为赋税服务的。那时关中平原和成都平原都比较肥沃，关中有足够能力供养中央的官僚管理人口，再有成都平原的支持，实力极强。