在中国的工业化与城市化进程中，有一个颇具特色的现象：城市化将长久地滞后于工业化。“工业化”是指农民脱离农业进城打工，“城市化”则是指农民在城市获得稳定的就业和居住以及相应的社会保障。

绝大部分农民工在城市的就业是不稳定的、高流动的，他们无力拥有高价的城市住房。城市的高价住房和无失业保障将他们挡在“城市化”外。因而，对于他们来说，住房只能建在家乡的土地上，“失业保障”只能由他们承包的土地来承担。在中国整个社会转型期内，“农民工”这一奇怪称谓所指代的全新社会阶层可能会长久存在。这一庞大阶层的“前锋”会自动地“长入城市”，但绝大多数农民工将长期往返城乡之间，并在一定年龄段退回到农村。这是一个“事实判断”，任何“价值判断”都必须考虑到这一难以令人乐观起来的事实。

时至今日，农民工的教育、医疗、养老保障依然是以县为单位，以村为基础。农民工有一份耕地、一份宅基地；他们的孩子的教育、医疗、养老，也是在农村提供保障。一般来讲，城市政府不承担这些职能。当然，最近几年，中央也强调，随父母居住的农民工的孩子应该就近入学，企业应该给农民工交社保。但现在农民工是流动的，企业给他们交的社保是带不走的，所以社保到目前为止的作用也很有限。

因而，我们为什么要搞“新农村建设”——现在的提法是“振兴乡村”计划，为什么要坚持土地承包制，反对土地(包括宅地)私有化，一个重要而充分的理由在于，确保在城市“失业”的农民工返回农村时，有房、有地且有一个较好的生存环境。

农村资料图（图/视觉中国）

四、土地制度在当前逐步显现的问题

十九大报告明确提出了延长土地承包权，这表明，土地的三权分置目前基本定下来，土地私有制现在也不会推行。但当前的土地制度还是面临几个很严肃的现实问题。

（一）城市化、农业升级带来的土地制度与现实诉求的脱节

首先，现有法律规定宅基地不能抵押，是担心农民失房，成为流民。然而，现代农业的投入是不断增加的，农民需要资金，因此需要贷款。不允许宅基地抵押，农民基本没有抵押品用来贷款。这个矛盾怎么解决？经营者要投入大量资金，他们对资金的需求比小农户紧迫得多。那么，用什么东西来抵押？是用农业建设投入来抵押，还是用土地本身来抵押？

其次，当前有些农民确实已经稳定地进入了城市，那么他的宅基地就是荒废的。村里一般不批新的宅基地，既没有新增宅基地，已废弃的宅基地又不能买卖，既不合理，又浪费资源。因此，在全国范围内，村内的宅基地买卖都是普遍发生的。对于这个现象，法律上是禁止的，但在实践中又是默许的。那么，村内如果可以买卖宅基地，那么外村能不能买卖？

（二）三权分置的内在矛盾逐步凸显

现有的农村土地集体所有制，从1998年开始，30年不变，现在又延长30年。土地的三权分置基本明确，但这三权之间的内在矛盾，却日益严峻。

保护承包权是保护去城市就业的农民工。目前大部分的农民工还是有土地承包权的，他们的土地和土地的权益就是他们的保障。有经营权的是土地经营者，他们一般继续在农村经营土地，向城市提供农业产品。从经营权一方来说，希望合同时间长一点，地租低一点；从享有承包权的角度讲，希望合同时间短一点，地租高一点，随时可以涨租。此外，经营权一般要连片经营，经营者需要和很多农户谈判，其中只要有一个农户不愿意，整个的农田设施建设就会遭到破坏。一言以蔽之，承包权和经营权的矛盾很突出。如果过多保护承包权，那么对经营权权属会带来什么影响？

承包权与经营权之间的矛盾，造成的实际问题是地租流向城市、经营者在高地租基础上经营的局面。这样的局面，对农业发展本身是利还是弊？经营者的土地地租到底应该由谁来支付？地租应该由经营者支付吗？还是说，因为农业是受保护的弱势产业，所以地租应该由国家承担？

在承包权与经营权的矛盾凸显的背后，所有权与承包权的矛盾却日益淡化——随着承包权的权重不断扩大，集体所有权的权重日益削弱。马克思有句经典的话：什么叫土地所有权？地租是土地所有权实现的充分形式。如果地租是土地所有权的实现形式，而地租又全部交给承包户，承包权就内含着所有权。

十九大之后，表面上土地权利种类没有变，所有权还是集体所有权，农户承包权还是承包权；但实际上，三权里面的权重发生了很大的变化。承包权延长以后，就使得原来农民的承包权的权重继续增大；而随着这种内涵着所有权的承包权的权重扩大，延长30年以后，笔者认为，农民的私有观念会强化。这种私有观念对于国家长远发展，是一种什么样的影响呢？

（三）市场经济与土地制度之间的内在张力

这些现实需求与正在发生的变化，都构成了农村土地私有化的强大冲动。集体所有权能不能按照法律的规定长期维持不变，是很值得研究的。

村集体所有的土地经由承包而私有化，这种事例并不鲜见。例如，俄罗斯传统的乡村社会基本组织是米尔。废奴以后，很多村庄的土地由村集体所有，村集体共同承担对国家的税负。当时俄国的民粹主义者想把这种集体土地所有制固定住。但是，这种制度无力提高农业生产水平来支持工业化发展。由此，斯托雷平出台改革政策，宣布农民可以退出村社也可以卖掉，土地就逐渐私有化了。

我们再来看马克思与恩格斯的叙述。马克思批判蒲鲁东，恩格斯批判杜林——蒲鲁东和杜林都是被视为社会主义阵营的人物。只不过他们的“社会主义”的要义在于，私有制是不好的，但市场是好的，因为市场是公平交易的。他们主张用集体合作制替代私人所有制，并与市场结合；国家设立国家银行，来解决各合作社的融资问题。马克思批判的是：合作制与市场是不兼容的，市场本身会用各种办法来违背法律的规定，为自己开辟道路。

市场具有强大的力量，它能对各种要素标明价格，有价格就会有买卖。市场不只是资源配置的有效手段，它还会选择一种与它相适应的所有制形式。我们可能很难把所有制形式固定在我们原有的价值观念上。面对这些问题，我们还是要坚持事实判断，我们要看到，在这个过程中，某些意义上是市场在选择所有制形式，这种变化不以人的意志为转移。问题在于，土地私有制是否也是一种不可避免的大趋势？即使法律有心保护原有的土地所有制形式，也只能且战且退，以进攻姿态维持原有的土地所有制形式估计更成问题。如果是这样，该怎么应对？这是一个时代挑战，是我们在今后必须认真对待的新问题。

总的方向笔者觉得还是清晰的。笔者把农业发展概括为土地流转，规模连片经营；这些年还有一个明显变化是农业特色产品种植开始逐步规模化经营了；另一个就是说目前对整个农业和农村从生态文明的角度赋予了新的含义。这些都是正在发生的变化。