今年3月1日，美国国防部长卡特在演说中强烈批评了中国在南海的军事部署，称““中国不应推进南海军事化……特定行为将产生特定的后果。”此番言论呼应了近几年来美国在南海愈加频繁的干涉行动。实际上，早在去年11月3日美“拉森”号驱逐舰驶入南沙群岛的渚碧礁12海里区域之后，美国防部官员就表示，美军计划每季度在南海“人造岛礁”12海里内巡航两次，以“提醒中国和其他国家尊重美国在国际法下的权益”。随后在今年1月30日，美“柯蒂斯·威尔伯”号驱逐舰就在未通知中方的情况下，进入西沙群岛的中建岛12海里区域内。这两次行动虽然在性质上并不相同，但同属于美国干涉其他国家海上权益争端的一个项目——“航行自由项目”（Freedom of Navigation Program，以下简称FON项目）。

“航行自由项目”是美国基于《联合国海洋法公约》和相关国际习惯法而实施的“法律”行动（然而值得一提的是，美国国会尚未批准该公约）。在该项目下，军舰巡航的目标岛屿是经过“精心”挑选的，巡航方式也是经过仔细斟酌的。渚碧礁事件和中建岛事件，代表了美国巡航南海的两个典型案例。对它们进行的分析使我们可以预测，美国在未来一年内将可能在南海的哪些岛礁继续“划圈”，而面对美国的行动中国有哪些可行的选项。

“航行自由项目”：霸权主义的“执法”

“航行自由项目”是美国国务院、国防部和一线部队等多部门联合执行的行动计划。该计划有着详细而完整的标准和程序，只要政府高层决定就可以按照程序启动。FON项目的文件于1982年由里根政府签署并实施，并在之后的实践中逐步完善。根据美国国务院已经公开的文件，美国实施该计划旨在在全球范围应对六大类“不符合《联合国海洋法公约》（以下简称公约）”的所谓“过度海洋主张”（excessive maritime claim），即反制沿海各国对海洋的“过度利益诉求”。这六大类包括：

1、不被美国所承认的历史性海湾/历史性水域的宣称；

2、领海基线的划分不符合反映在公约中的国际习惯法；

3、对于军用舰船、潜艇、飞机经领海的无害通过予以禁止或施加限制，且不符合反映在公约中的国际习惯法；

4、领海宣称超过12海里；

5、将权力延伸超过12海里的行为，例如设置安全区等，目的是限制与资源开发无关的公海航行自由；

6、群岛水域限制相关水道同行自由的行为，以及其他行为等。

资料来源：美国第49号国家安全指令，1992年

FON项目实施的基本程序包括：一方面，由美国务院进行的外交抗议，并与所谓的“过度声索国”进行磋商以达成相互谅解的立场；另一方面，由美国务院和国防部合作，国防部在列好的目标名单中选择，然后下令一线部队执行的军事宣示行动。一线部队采取相关文件、手册或备忘录的规定，以特定的行动达成国务院和国防部设想的外交效果，例如以常规状态通过某一水域等。全部的程序步骤结束之后，美国防部会向国会提交报告，并由国务院公布每一年度的实施情况。由此可见，FON项目是典型的“世界警察”“执法”活动，美国宣称为维护《联合国海洋法公约》所确定的准则而“尽心尽力”。

根据美国的年度报告，自2007年开始至今，中国每年都会登上FON项目的被“执法”名单。具体来说，中国的“过度海洋主张”大致可分为三类：对其专属经济区的航行自由施加限制；在并非其领海或与临近国家权利重合的地区进行非法的考察或建设活动；限制外国军舰、潜艇或飞机对其领海的无害通过，要求事先通报。其中和我国的南海岛礁有关的，主要是后两者。针对这两者，美国FON项目的军事宣示行动主要有两种形式：以所谓“无害通过”的方式经过我国控制岩礁的12海里海区；以常规状态通过我国控制的低潮高地（人工岛）的12海里海区。第一个挑战的是我国关于“外国军舰飞机通过我领海须获许可”的国内法，第二个挑战的则是我国对南海的低潮高地是否有领海的主权宣示。在之后的部分我们将具体讨论这两点。

总体来看，美国针对南海的FON项目，特别是军事宣示行动，虽然是打着“维护《联合国海洋法公约》”的法律旗号，但始终是一个具有浓厚霸权主义色彩的政治行为。在这里且不讨论美国的法律依据是否充分，从其行动程序中就可以管中窥豹。一方面，美国在并未批准公约的情况下，就单方面宣称负有维护公约的义务，将自己摆在执法者的位置上来判断诸如“历史性水域”之类的法律问题；另一方面，国际社会对于“无害通过”等国际海洋法的问题并未达成一致意见，然而美国却将自己的意见凌驾于其他国家之上，在有关国家的国内法与公约未发生明确冲突的情况下，擅自挑战这些国家的国内法。这些都损害而非促进了航行自由，更不利于国际海洋的安全。

美国南海“执法”的选项之一：“无害通过”

1982年制定的《联合国海洋法公约》是当代国际海洋法的基本框架。它将过去许多国际习惯法转变成为了更加清晰和明确的成文公约。这是一项伟大的历史进步，但同时也是发达国家和发展中国家相互妥协的产物。因此在许多具体条款和签署通过等问题上，仍有许多待明确和协商的争议。这就给美国的“航行自由行动”提供了所谓的法律旗号。美国根据自己的利益诉求来解释公约，对其他国家并未明确与公约抵牾的行为进行“执法”。特别是当美国与该国的关系发生紧张乃至冲突时，FON项目就会成为一个披着“法律”外衣的政治工具。如今，随着美国实施“亚太再平衡”战略、介入南海事务，与中国的冲突越来越多，中国就日益成为了“阻碍国际航行自由”的“违法者”和“执法对象”。