安全生产的宽领域与高技术门槛的特征，对从事安全管理的基层干部存在较高的能力要求。但是从笔者挂职了解到的情况来看，一些基层政府和部门并不具备符合当前治理要求的风险治理能力，主要体现在两方面。

一是人力困境。

基层应急管理干部数量严重不足。笔者调研的两乡两镇，应急办人员均未达到“工作人员不少于3-5人”的要求，某乡镇应急办只有1名工作人员，且还是临时由村上抽调过来的。甚至到了县区一级，应急管理干部数量仍然处于相对紧缺的状态。

比如，A县应急管理局机关编制为12名、机关直属的执法监察队拥有15名事业编，合计应该是27人。但实际情况是，除去驻村1人外，整个应急管理局只有14人，其日常运转主要靠执法队干部撑起来。

二是技术困境。

基层应急管理人员多为行政干部，缺乏专业知识素养，难以识别诸如有害气体储存运输、大型机械设备操作使用等特定安全隐患，只能借助第三方机构的力量。

J街办分管应急管理的副主任对笔者分享道：

“应急管理要求的专业性太强了，比如企业的安全生产，我们只能搞一些基础性的，如看灭火器过期了没有，工作人员会不会使用安全设备；但是像特种设备检查、企业危化品的储存与运输等大量的专业性问题，我们是搞不了的，去了就是两眼一抹黑。

有时候人家企业比你懂的更多，更知道怎么糊弄你，你的权威就没了。上面不断要求你建立企业安全生产风险隐患登记表与分级管理名单，这种情况下你怎么办？只能请第三方。”

J街办拥有近80家限上规上企业，安全生产压力大，因此在财政不盈余的情况下仍与市里的H公司签订了服务合同，合同内容主要是风险分级管控与应急处置预案，其主要条款是：

“甲方（J街办）向乙方（P公司）提供风险辨识点位清单以及安全技术服务所需要的数据、图纸等相关资料，而乙方则依据《中华人民生产共和国安全生产法》或者相关行业的专业条例等法律法规、标准规范以及各级应急管理部门制定的相关规定依法实施安全生产技术服务工作，并在规定期限内为甲方提供合法、科学、公正、客观的安全技术服务报告。”

2022年双方新签定的安全技术服务合同显示，该项目的技术服务合同总额为20000元，具体内容是风险分级管控报告费用10000元，应急处置预案费用5000元，安全风险分级管控目视图费用5000元。2022年，H街办全年的市场购买服务总额达到6万元。

正是因为存在应急管理主体力量薄弱、风险隐患识别排查技术水平低等现实制约，导致基层应急管理干部既无法对辖区内的安全经营场所、建筑施工场地等实现动态的全覆盖式的风险隐患筛查，也不能在排查过程中发现具有一定技术门槛的致灾因子与隐患点，从而对辖区内的风险管理处于“弱控制”状态。

在此情形下，即便上级政府通过严厉的绩效考核、短期专项行动等方式动员、施压基层，也往往只能作用于低技术要求的安全生产环节，如检查灭火器、易燃物堆放是否合规等。而具有技术门槛要求的安全隐患则难以识别，然而此类隐患一旦爆发，造成的生命财产损失和社会影响往往更严重。

三

在笔者看来，要全面提升安全生产治理能力，需要在体系建设的基础上，着重提升基层政府治理能力。

比如，优化对基层安全治理过程的权力监督。现阶段，上级对基层的工作监督多以台账形式进行，好像只要表册合规了，治理就到位了。这容易导致基层干部只求“面子”，不求查细、查准、查精，把大量的精力消耗在填表上。正如江苏某乡镇干部所说：“基层干部不能成天统数据、交报表、写材料，而要把时间精力下沉一线，设置专门议题，严抓常年累积、久拖不治的重大隐患。”

又如，监督机制设计。当前的风险隐患管理基本属于“隐性绩效管理”，很难用显性的绩效指标去衡量。说白了，只要不出事，各地做多做少、排查治理了多少安全隐患，短期内表现不出明显差距，还容易吃力不讨好。因此，这种监督管理机制有必要及时优化。

此外，还需要下大力气补充基层安全风险治理技术力量。可以考虑建设本地专家库、选拔技能型干部充实队伍，也可因地制宜使用信息技术、人工智能等手段，配强安全生产监管技术装备，建立跨行业、跨部门信息共享机制，还可以通过大数据赋能，实现全过程风险点动态监测管理。

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