【文/观察者网专栏作者 杨丽新】

近期，多地发生安全事故，如山西吕梁永聚煤矿“11·16”重大火灾事故、黑龙江桦南县体育馆坍塌事故等，引发社会广泛关注。

应急管理部于11月17日发布的通报称，今年以来，全国事故总量继续保持下降，但重特大事故和较大事故反弹明显，有影响的事故和重大涉险事故多发频发，安全形势依然严峻复杂。

一

先提一个问题：安全由谁来管？

按照国家制定的安全生产管理制度，生产经营单位承担主体责任，党委和政府进行属地管理，应急管理部门综合监管，行业主管部门专业监管。

简单来说，就是“政府监管企业履行安全职能”。其中的“政府”，又分为承担一线治理功能的基层政府、承担综合管理功能的市级及以上政府，形成“上级政府—基层政府—企业”的三阶安全生产管理体系。

现实中，无论是上级对基层监督缺位，还是基层对企业疏于监管，再或企业未按安全生产标准作业，哪个环节出现纰漏，都可能导致安全生产事故。

山西吕梁永聚煤矿“11·16”重大火灾事故现场（图/央视新闻）

以企业为例。虽然企业是安全生产第一道防线，但责任难落实甚至不落实的问题普遍存在。一些企业认为安全投入增加成本、拉低收益，安全生产事故又是小概率事件，因此不愿做“赔本买卖”。

此前笔者在中部某县调研时发现，一家雇有十几名员工的家具厂，若按规范性要求，需花费60万元购入除尘器械防火。高昂的成本令小厂子望而却步。该县近3年的安全生产事故通报显示，在事故发生原因中，企业“未按安全标准投入”“安全设施投入不到位”的字样屡屡出现。

近几年国内发生的一些重特大事故，往往也跟企业主体责任履行不到位直接相关。如2019年内蒙古西乌珠穆沁旗“2·23”重大事故，涉事企业对承包单位长期使用非法改装车辆运人、严重超载、人货混装等突出问题视而不见，最终造成22人死亡，28人受伤；今年河北沧州、浙江金华、北京长峰医院三起重大火灾事故，也都暴露出涉事单位主体责任不落实、违规动火作业等严重问题。

二

正因企业无法既当前锋又当守门员，政府监管更显重要。

随之而来的一个问题是：基层政府能不能有效地监督管理指导企业的安全生产呢？

这里的有效包括两个方面：一是基层政府能否按规定履职履责？二是基层政府是否有能力进行监管指导？

现有对于安全生产事故的责任归因，一般强调的是第一方面的内容。不可否认的是，一部分安全生产事故的发生确实是基层政府未按规定开展工作导致的，如“未定期开展安全生产培训与开展应急演练”“未定期研究安全生产工作”“检查走马观花、执法失之于宽、失之于软”、“相关部门履职不力”等。

但是，笔者在基层政府挂职锻炼期间发现，与应急管理干部懒政怠政相比，安全生产事故频发存在的一个更深层次的原因是，基层尤其是县乡两级政府安全管理能力不足。这种安全管理能力的不足，深深地限制了基层干部识别与发现风险隐患并治理隐患的能力，所造成的一个客观结果是基层干部忙死忙活，但是对于降低安全生产事故发生的概率起效甚微。这是我们需要超越既有的浅层次观察，并进行深刻剖析的地方。

与其他一些治理工作相比，安全生产工作具有两大特性。

一是涉及范围广，几乎所有的行业都会发生安全生产事故。

笔者挂职地G乡分管应急管理工作的副书记在被问及应急管理需要管什么的时候，直接回答“安全生产就是管天管地管空气，啥都管，只要有风险的、出了事儿的都归我们管。”

二是安全生产管理具有较高的技术门槛，安全生产本质上是对风险隐患的管理。

J街办的应急办工作人员在接受笔者访谈时表示，最头疼的就是风险隐患排查。他的原话是：“风险隐患排查是个技术问题，而我们是行政人员，很多东西根本就不懂。比如工业企业安全生产重大的特种设备，它的功能性、时效性和特种作业规范你根本就不懂。这种情况在我们的工作中不胜枚举，比如房屋鉴定、比如明火作业。”