【文/观察者网专栏作者 王波】

近些年来，我国人口老龄化呈现加速趋势，养老问题已成为舆论的热门议题之一，从政府到社会也都在不断探索新的可持续的养老方式。其中，这几年国家尤其加大了对“政府购买居家养老服务”的支持力度，试图通过为老人提供助餐、助洁、助行、助浴、助医等上门服务缓解家庭的养老负担，形成可复制推广的居家和社区养老服务有效模式。

不可否认，政府购买居家养老服务在一定程度上实现了政策目标，部分减轻了老人的负担。但是笔者在中部某试点城市调研发现，居家养老服务在实践中容易产生政策的非预期后果。

养老管家向老人叮嘱相关事项（资料图/新华社）

一、养老服务还是家政服务？

某市在2019年试点政府购买居家上门服务，该市一居家服务公司（下文简称A公司）中标该项目，签订了至2022年的3年服务合同。按照前期摸排的结果，A公司在期限内必须服务1万多位老人，总合同款达5600万元（其中中央试点资金2700万）。

然而，据笔者了解，在项目实施过程中，存在两个问题。

第一，统计偏差。

该项目服务人群为城镇60岁以上的经济困难（特困、低保）、失能和半失能的老人以及80岁以上的高龄老人。在前期摸排时，各县区上报符合条件的老人达1万多人，但是项目实施过程中发现实际符合条件的老人只有4000多人。于是A公司最终只完成了2200万元的服务额度。不过，考虑到该市70岁以上的城市老人只有1万多人，该服务的覆盖面还是不小的。

第二，养老服务等同于家政服务。

政府购买居家服务的基本运作方式是，政府为不同类型的老人提供一定的金额补贴，老人再利用补贴从居家服务公司获得所需的养老服务。

以笔者调研的项目为例，该项目为不同类型的老人每月提供50-550元不等的养老补助，可以用此补助购买A公司提供的包括上门助餐、助浴、助洁在内的十几项服务。

服务补贴标准及服务内容

从宣传上看，该服务包括生活照护以及基础照护、健康管理、康复辅助、心理支持、委托代办等各种养老服务。

服务看上去很多，但是根据A公司的实际运行来看，常见的需求主要包括：（1）家政清洁；（2）剪发；（3）助浴；（4）帮忙买菜。据第三方负责人介绍，这四项服务使用频率占所有服务的80%。除此之外也有一些个性化的需求，例如帮修房子、帮种菜、给菜园翻地等等。

负责人表示：“相当于老人雇了一个人2小时，啥活都可以干。”于是，养老服务在实际中已经变成家政服务，而且是政府提供的免费的或廉价的家政服务。

这里也暴露出两个问题。

首先，养老服务为什么会变成家政服务？这一问题的本质是思考不同阶段的老年人到底需要什么。

从政策实践来看，居家养老服务主要面向三类老人：第一种是低龄、能够自理但经济困难的老人；第二种是高龄、具备半自理能力的老人；第三种是高龄独居或者失去自理能力、瘫痪的老人。

第一种老人有自理能力、只是经济困难，其实不需要政府服务也可以自我服务，他们的心态是“既然是政府的福利，不占白不占”。

第二种老人因为体力衰弱、行动不便，在打扫卫生、下楼剪发、买菜等生活问题上确实有不便之处，有养老需求，但其实也不大，而且这种需求在政府介入之前主要由家庭和市场负担，可以自行解决。他们的心态与第一种老人类似：“既然政府帮我做，那我就少干一些，省些力气和金钱。”

第三种老人是真正有养老需求的——无论是独居还是瘫痪，都需要长期有人照看或护理。但是由于养老的私密性、传统观念等原因，这部分老人更愿意接受家人的照料或进入更专业的养老院养老。陌生化的上门养老服务既无法提供专业化的护理服务，也无法让老人克服心理障碍，于是只能解决一些无关紧要的家政服务，再加上它的次数有限，因此居家服务很难真正解决这部分老人的养老需求。

总体而言，上门居家服务实际上陷入了一个尴尬的境地：真正需要服务的（高龄瘫痪老人）服务不了，不太需要服务的人群依赖政府减轻本该由家庭承担的劳动，最后它只能演变成发放家政服务的福利政策。

护理人员帮助老人打扫房间（资料图/新华社）

其次，政府购买居家服务，一定程度上影响了市场的正常秩序。

调研发现，居家服务公司可以依靠政府提供的庞大且稳定的客户以及相关的政策优惠，在市场竞争中获得优胜位置。这种优胜地位主要表现在两个方面：

第一，价格优势。凭借庞大的客源和政府的优惠，可以实现低价策略。据了解，A公司在服务规定的金额之后，对仍有服务需要的老人以28元每小时的服务，远低于35元每小时的市场价格。

第二，员工相对稳定。整个养老和家政行业的员工流动性很大，但是A公司却保持了一支约210人的护工队伍。原因就在于A公司开给护理员的时薪（15-22元每小时）虽然不具有优势，但是因有庞大且稳定的客源，所以能保证护理人员随时有活可以做，这使得A公司的护理员可以获得不低于市场价格的工资收入。