【文/王波】

一、图斑整治之“拔树”任务

今年5月份，笔者来到北方某省份一个普通乡镇调研。当我想要了解该镇规划办的主要工作内容时，我被忙碌的工作人员带到了一处执法现场。出于好奇，我询问了此次外勤的工作任务，带头的干部利索地回答了两个字：“拔树！”

一番询问，我得知了他们正在进行耕地流出整改工作。

2019年以来，为了更有效地保护耕地、保障粮食安全，全国范围内推动耕地流出整改工作，打击各种违法占地行为，保证耕地数量。其工作方式主要是通过卫片执法，也就是通过卫星拍照的方式判断土地用途是否发生变化。

具体而言，卫片上耕地影像呈现绿色，若在耕地上动工建房，影像就变成土黄色，变更作其他用途也是同样的道理。一旦某个地方有变化，系统会自动提取图斑。这些卫片会下发到基层，基层根据这些卫片上的图斑信息到现场进行执法。而如何判断是否为耕地，则依据2009年第二次全国国土调查（简称二调）以及2019年第三次全国国土调查（简称三调）的统计数据。

某处的卫片，其中红色的方框部分是需要整改的地方

这次乡镇工作人员处理的正是一处上级要求处理的图斑——一片几亩的林地。规划办工作人员介绍说，现在这里种了树被卫星拍到，对比三调数据此处应该是基本农田，因此必须拔树整治。

经过了解后，我发现实际的情况远比这复杂。

要求整治的所谓“耕地”的周围都是林地，为什么仅仅这几亩地被划为耕地呢？其实最开始此处为耕地，此地在2019年之前为了防风沙曾大力推行平原造林，这块耕地被转变成林地。随后，为了保持耕地面积相对不变，一些土地被划成基本农田，此处的耕地就是当时强行从一片林地“挖出来”的耕地。后又因为此处临近公路处有坟地，为了美观，当地政府又在“耕地”上种了树木，成为了林地，而且他们通过二调数据发现此处确实是林地。这也是现在林地的由来。

但是问题来了：首先，三调在当时的时间节点上将此地划为基本农田，与二调林地的划定产生冲突；其次，种树的时候树苗不大，卫星认定这是农田，也就不做处理，但是等树苗成形之后，卫星就认定是林地。因此目前林地必须整改。

就这样，在上级的严厉问责之下，规划办的干部必须赶在当天中午12点前将几亩的树苗全部拔掉，平整后变成耕地。当天上午规划办统筹林业局带来十几个人、几台挖掘机将林地变成了耕地。短短几年，这片土地的性质经历了耕地-林地-耕地-林地-耕地的变化，让人苦笑不得。

更让人感到魔幻的是，林地还原成耕地之后按规定不能撂荒，必须种上粮食作物。但是本村的农民在平原造林之后早就不种地了，政府必须想办法求着农民去种地，在必要时甚至需要“出钱雇人种地”。

整治树林的现场

二、精准技术的不精准

“拔树”的案例虽然极端，但是它具有典型性，是当前国土治理领域困境的一个缩影。除了以上提及的地区，笔者七、八月份在中部两省的两个乡镇也观察到了类似的现象。乡镇干部普遍对耕地流出和卫片执法工作叫苦连天。

保护耕地主要有两个指标：防止基本农田“非粮化”和防止一般农田“非农化”。在基层，具体表现为防止农民占用农田种树、搭棚、挖池塘养鱼、建房、修路等违法行为。是否存在违法行为，用卫星一拍，再对照三调数据，很快便可确定。如果违法事实判定精准，那么基层执法人员实际上并不存在压力，依法办事即可。

但是，最担心的是，违法的判定往往并不精准。这种不精准是由于多种原因导致的，主要有以下几点：

一是二调与三调的结果相冲突。

在H省，乡镇干部表示至少30%耕地流出的任务是由于第三次国土调查结果失真导致的，例如错把坟地、林地、建设用地划为耕地。

为什么会错划？原因很复杂。部分因为技术落后，例如在卫星识别精确度不高时，田间的道路被认定为耕地，等技术进步之后，卫星拍到了硬化的道路。单从“图上对比”来看，田间突然多出一条路来，显然是违规占用耕地，但是实际上完全不是。

除了技术落后，自上而下的国土统计工作与熟悉情况的地方人士衔接错位，也是失真的来源之一。在J省的某乡镇，出现了村庄集中居住区中心某块地被划为基本农田的情况，其原因是：农民在预备建房的宅基地种上蔬菜，自己则长期在外务工，攒够钱回来建房。三调时，由于周围邻居无人为其解释，下乡统计的工作人员误将这块地划为基本农田。

各种原因导致的两次调查结果相冲突，为了把握耕地红线，基层在执法中往往同时参考两次调查的结果，一处地方但凡有一次调查中被划定为耕地，那么就按照耕地处理。这种冲突给基层执法带来很大的困扰。

二是卫星监察的不精准。

除了两次调查结果相互冲突，卫星监察的不精准也是基层干部吐槽最多的。

近年来，国家加强了卫片执法的力度。从调研来看，部分地区卫片下发频率由一个季度一次变成一个月一次。

卫星拍照能够精准捕捉到土地上的变化，再以生成图斑的形式下发到属地进行整治。表面上看，卫星拍照具有很强的精确度。它表现为识别度高、对变化敏感两个方面。一些乡镇干部表示，现在的卫星技术可以精确度厘米级别，甚至可以看清马路上汽车的车牌号。而对变化的敏感更是卫星技术的主要优点。在实际执法中，图斑生成的灵敏度有时超过了基层工作人员的想象。卫星对颜色的变化特别敏感，农户家的水泥地从灰色变为蓝色会被拍到，甚至农民屋顶换一个颜色都会被拍到。