再融资债券助力广东隐债“清零”

能够成为首批开展全域无隐性债务试点的省市，与广东自身的实力密不可分。

2021年11月22日，深圳盐田港，大型国际集装箱货轮靠岸，一派繁忙景象  图源：IC Photo

财政部副部长许宏才在去年12月表示，经国务院批准，上海市、广东省等经济体量大、财政实力强的地区，率先开展全域无隐性债务试点工作，实现隐性债务清零，为全国其他地区全面化解隐性债务提供有益探索。

2021年，广东全省地区生产总值达12.4万亿元、同比增长8%。广东不仅成为国内唯一一个GDP超12万亿元的省份，也几乎无悬念地超过韩国、加拿大，GDP总量排名“全球第九”。

财政收入方面，广东省连续20多年位居各省之首。根据广东省财政厅数据，2021年全省一般公共预算收入约1.41万亿元，全省政府性基金收入约0.85万亿元。两项收入累计2.26万亿元，创历史新高。

广东也是全国债务风险水平最低、最安全的地区之一。

《广东省2020年省级财政决算》指出，2020年中央批准的广东省地方政府债务限额为17506.07亿元，2020年全省政府债务余额15317.5亿元，严格控制在政府债务限额以内。政府债务风险水平继续保持在最安全等级。

事实上，在广东省宣布开展全域无隐性债务试点工作前，深圳市在2021年5月发布的政府工作报告中就已经指出，2021年要“强化风险意识，积极防范重大风险挑战，率先实现政府隐性债务全部清零”。

在广州，截至2020年末，全市隐性债务累计化解率达95%，已有9个区实现隐性债务“清零”，提前超额完成化解任务。佛山市2021年政府工作报告指出，“政府隐性债务压减87.2%，政府债务率为安全的绿色等级。”

2021年4月15日，广东省佛山市，黄飞鸿醒狮在佛山祖庙黄飞鸿纪念馆外的场地上精彩上演  图源：视觉中国

广东省尚未披露具体化解隐性债务的方式。根据2018年《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》，财政部列举了六种债务化解的方式：

1、安排财政资金偿还；2、出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还；3、利用项目结转资金、经营收入偿还；4、合规转化为企业经营性债务；5、通过借新还旧、展期等方式偿还；6、采取破产重整或清算方式化解。

同样是首批开展全域无隐性债务试点工作的上海，披露的化解隐性债务措施就包括安排财政“超收收入”还债。

去年12月20日发布的《关于提请审议<上海市2021年市级预算调整方案（草案）>的议案的说明》（以下简称《说明》）提到，拟将2021年市级收入预算调整为3525亿元，比2020年增长7%，比年初预算增收130亿元。

《说明》表示，按照党中央、国务院关于防范化解地方政府隐性债务的决策部署，北京市、上海市和广东省纳入全国“全域无隐性债务”第一批试点省市，启动试点工作。“据此，本市加快化解地方政府债务，拟增加安排市级支出100亿元，用于偿还部分轨道交通建设项目银行贷款。”

除了财政部提供的六种化债方式，2021年10月-12月，广东、深圳陆续发行了1121亿再融资债券（其中广东1072亿、深圳48.2亿），用于“偿还存量债务”。

21世纪经济报道指出，再融资债券是地方政府债券的一种类型，此前主要用于“偿还到期地方政府债券本金”。但与以往用于偿还债券本金并标注偿还哪一只地方政府债券不同，2020年12月以来，部分再融资债券用途只是模糊表述为“用于偿还存量债务”。这类再融资债券也被市场称为“特殊再融资债券”，实际用途一般用于偿还隐性债务。

换言之，就是将隐性债务“显性化”。

中国地方政府债券信息公开平台显示，2021年12月15日，北京市发行额1721.12亿再融资专项债券（十四至十八期），募集资金均用于偿还存量债务。1月19日，北京市发行2022年再融资债券（一至七期）849.159亿元，募集资金同样是用于偿还存量债务。

2021年10月至今，上海市尚未发行再融资债券。

2021年北京市地方政府再融资专项债券（十四至十八期）部分信息

杨业伟对观察者网表示，用再融资债券置换隐性债务，是处理存量隐性债务的方式之一，但会受到几方面条件的约束。

“首先，每年地方政府显性债务都是有限额的，把隐性债务置换成再融资债务，就意味着显性债务增加了。因此发行再融资债务的地区，债务限额和余额之间要有足够的空间，但这个空间不是每个地方都有的。”

杨业伟表示，发达地区财政状况比较好，地方债务限额和余额之间的空间也比较大。

“第二，有些地区相对来说隐性债务规模不是很大，像广东、北京这些本来财力就比较强的省市，已经化债几年了，剩余隐债相对有限，具有借助再融资债清零的条件。但如果地区隐债规模存量还比较大，用这种方式实现隐债‘清零’就存在很大的难度。另外，地方通过再融资债置换隐债还需要中央财政审批。”

2020年底，北京、上海、广东三个省市债务限额和债务余额之差分别为4202.8亿元、2831.6亿元、2189.9亿元，位居全国前三。那么，如果发达地区当年的“差额”没用完，是否可以将这些额度“匀给”偿债压力相对紧张的地区呢？

“这是没有道理的。”杨业伟表示，“中央每年给各地分配债务限额的依据是当地的经济状况、财政状况和债务风险。不能因为一些地方财政状况好（债务限额减余额之差大），其他地方就能多举债。但中央可以在新增地方债务额度的时候，一定程度上向重债地区多倾斜一点。”

杨业伟认为，广东隐债“清零”，意味着当地化解存量隐债的工作告一段落，之后就要在融资方面更有效地将政府信用和企业信用隔离开来，加速城投向市场化转型。