但是，如果只是保运转，地方财政向上级等、靠、要，也基本能应付。导致县级财政困难甚至负债的主要原因是“求发展”，而且是往往是求“超前发展”。

从我调研的经验看，许多地方的求发展会产生地方财政的“无效经营”或者是“非市场化投资”行为。举个例子，我所调研过的一个只能保运转、保民生的县，每任县委书记上任都要打造各类“亮点工程”，以迎接每年上级的“看变化”。（每年春天，市委书记带领全市领导和县委书记去每个县实地看变化，评比哪个县做得好）。比如，2018年该县的亮点工程是财政投资6个亿在江边建一个超级大亭子，第二年的亮点工程投入5亿建一个特色小镇（仅仅一年后，这个小镇杂草从生，无人光顾）……一个原本只是吃饭财政的县，为什么每年会有这样的“豪投”？哪来的钱？

我们发现这些“投资”的钱一部分通过项目包装，依靠国家专项项目，一部分是通过县级的融资平台进行融资，即向银行贷款。而县级的财政负债，很大一部分是源于这类亮点工程的“非市场化投资”导致的，即这些大规模投资，除了好看，几乎不产生任何经济收益。如此高成本的形式主义的亮点工程才是基层财政困境和地方债务的主要原因。

这些亮点工程也主要产生于县委书记个体性的权力过于集中。这些重大投资为什么不通过公开讨论？比如给网民评议？我想，没有一个市场主体每年会如此投资，而对一些政府主体来说，反正钱都是国家的，亏了也不需要负责。

从我们团队调研的经验看，在可用财力有限情况下，中西部地区的大部分市县只是吃财政饭，发展主要依靠融资平台（地方国控、城投、城建和旅投等公司），融资平台承接了绝大部分亮点工程，而不计成本的“造点运动”在全国盛行，这也隐藏了大量的地方债务。

搞清了中西部县级财政困境的来源，也就能明白财政困难与编制改革之间表面上相关，实质关系不大。在我看来，大部制改革主要解决效率问题，而不能解决财政供养问题，正如上文所说，人员分流在理论上可以减少财政支出，但在现实的实践中无法达到。

从长远看，县级财政问题需要靠经济发展来解决。落后地区地方政府都在招商引资，一方面大家想要山清水秀、绿水青山，但是另一方面不牺牲环境和资源，经济也发展不起来，地方政府也面临发展和环境保护的两难。我曾经调研过一个山区的县城，当时县委书记亲自带队到处去招商，有一个台企愿意将自己的工厂从广州挪到县城，我当时十分不解，后来一打听，才明白是招商时对于企业有所承诺，即可以独享本地的一种稀有资源。

从实践看，中西部地区的招商引资除了贱卖独特资源外，大多数是承接沿海淘汰的污染企业，而且实际产生的税收很少，因为地方政府依然会以变相返还税收给落户的企业。所以，落后地区的招商引资往往是贴本赚吆喝。

安徽滁州：小岗村经历44年农村改革 从“一花独秀”到“三产融合”。图源：视觉中国

人口小县的发展趋势

从全国范围看，人口和资源的流动使得中西部落后地区出现了一些人口小县、边缘小城的情况，与此同时，长三角、珠三角地区、省会城市不断扩张调整行政区划，以提升自身综合承载和资源配置的能力。

从我所在的江西省来说，江西是一个农业大省，年轻人外出打工，有一部分会回流到山清水秀的农村。然而，山西省有一些煤矿小镇，这种资源型县城，人口势必会随着资源的枯竭而自然流失。人口小县的未来发展趋势肯定是中心吸纳边缘，乡镇变成城镇中心区的边缘地带，这也是一个城镇化的过程，也是城市发展的趋势。

人口一直在向东部发达地区集聚，乡镇人口也不断向县城集聚，人口通过流动、进城实现了城市化，在城市买房立足。在这个过程中，省会城市、长三角珠三角城市与县城相比，发生着相同又不相同的城市化进程。落后地区的县城也正在城镇化，比如说近年农民在县城买房的新闻，但农民在县城买房的主要目的是陪读。

中西部地区的城市化与沿海地区城市化存在很大的差别。中西部地区县城的城市化根本不是人的城市化，因为中西部县城无法提供就业，经济主要依赖于消费，县城是一个消费的区域而不是生产的区域，这种城市化没有办法让人长足发展。我们团队观察到，现在县城的模式是爸爸在城市打工，妈妈在小县城陪读，爷爷奶奶在农村种地，而且这种模式很普遍。

与省会城市拥有发达的第三产业不同，省会城市可以为进城务工人员提供家政、保安、快递员等多个岗位，而落后地区县城以个体户居多，没有产业，无法创造就业岗位。一个县城只有两三个大老板，一般是房地产老板、特产老板，再者就是煤矿、林业等资源产业的老板，县城的工业园区大多是一些发展前景堪忧的污染企业。

现在县城高楼林立，大量农民工到县城买房，但绝大部分房子只是为了陪小孩在县城上学，而非就业和生产。其中的逻辑是：土地财政使得地方政府鼓励农民进城买房，买了房小孩子就可以在县城读书。于是，土地财政催生了教育资源的聚集，而教育资源集聚，又推动了小县城的教育内卷（因为90后农民工父母更重视孩子的教育），并产生了一个独特的群体——陪读妈妈。

妈妈在县城陪读，爸爸在沿海城市打工挣钱，寄钱给陪读妈妈在县城生活开支，爷爷奶奶在农村种地，负责向县城的陪读妈妈供给粮食。县城于是只是一个农民工子女上学和消费的场所，爸爸在外挣钱，老人在农村种地来支撑这个县城的教育、消费和房贷。这是目前中西部地区县城“城镇化”的图景。

从这个角度看， 落后地区的人口小县产业支撑能力弱、“留不住人”困境突出，也许这才是县域现代化的阻碍，也是打破基层财政供养难题的关键。

本文系观察者网独家稿件，文章内容纯属作者个人观点，不代表平台观点，未经授权，不得转载，否则将追究法律责任。关注观察者网微信guanchacn，每日阅读趣味文章。