4) 在认定的隐性债务之外仍存在或有风险，将会继续影响地方财政

当前隐性债务由各地方组织认定和登记，操作存在差异。14.3万亿元的隐债只占公开披露的城投有息债务的22%。这个数据显然偏小，如果全国的城投公司除这22%的债务外都已市场化生成和存续，那根本不可能还有城投公司亟待市场化的问题。更何况还有上文说到的其他刚性债务，因此隐债占地方或有负债的比例还将进一步稀释。

因此，隐性债务到2028年如期化解之后，并非是地方债务“拆弹”的结束，反而会开启新的周期。剩余的数十万亿因公益性/半公益性项目所产生的债务，依然会持续影响地方财政运行。从法律意义上说，它们是企业经营所产生的有息债务，不应由地方财政兜底。但债务的还款来源却又和地方政府与财政有着千丝万缕的联系，直接关系到当地政府乃至上级政府的形象，影响地方金融、招商甚至整个经济发展大局，依然会对地方构成或有风险。

此外，由于地方财力增长缓慢，特别是土地出让收入的大幅下滑，以及地方举债合规性要求的提升，金融机构对地方融资也有收紧的趋势，一部分未被认定为隐债的地方债务难以滚动续期，这些“非隐债”集中到期的压力同样也会冲击地方财政。

总之，隐债化解并非是地方债务的万事大吉，随着14.3万亿隐债陆续退出历史舞台，还有大量未被认定为隐债、同地方财政关系密切的债务，有待甄别和消化，到2028年后，我们地方债务还将面临大考。

地方债务问题要彻底解决，需要“做精算、调结构、谋增量”开展系列改革

虽然债务化解依然有很多艰巨的工作，但过去的发展已经证明，我国的地方债务是在稳妥化解之中，我们是有条件守住不发生系统性风险的底线的。归根结底在于，中国经济长期向好的基本面没有改变，从可持续发展的角度看，我们的经济是能够不断做出增量的。

根据笔者近年来的统计，即使经历转型压力、土地财政退坡、疫情、减税降费等因素的影响，但地方政府的造血能力仍在恢复和发展。在剔除上级补助收入和土地出让收入的情况下，地方剩余财力占可支配财力的比重已由2019年的46.44%增长至2023年的50.14%，而且除2020年出现负增长，剩余年份均保持了高于当年GDP增速的上升势头。

虽然短期内尚无法填补土地出让收入滑坡带来的缺口，且最大的造血引擎——税收收入依然存在波动，但稳中有升的势头还在持续。

2019、2022年和2023年剔除土地和转移支付收入后，各省份的财力分布（单位：亿元），可以看到不只是东部沿海省份仍在上升，部分中西部省份也有增长 作者自制

在地方造血能力“增而未强”的背景下，更需要抓住化债创造的窗口期，以坚定的担当和可持续的力度，推动财政和经济的系列改革，推动地方债务问题的改善和最终结局，结合短中长期、不同方向的要求，可以概括为“做精算、调结构、谋增量”。

1）做精算：强化举债纪律约束

笔者一直坚持一个观点，讨论债务不能就债论债，关键要看举借的债务用到何方、责任归属如何、产生了怎样的效益。产生之时就能被充分认知和记录，形成之后能实时追踪和审核。

当前，对于存量债务，特别是未纳入隐债的地方债务，需要进行更为细致的摸底和归类，建立全口径地方债务监测监管体系。可从债务的还款来源对财政的依赖度、当前和未来还本付息的压力、债务本身对应项目的收益释放情况等维度，来分析对应债务在财政和市场化两端区间内的“光谱”，以此进行地方存量债务的分类监控和管理，并设计相应的应对预案。

对于新增债务，更应从机制设计伊始，就严格规范举债目的和用途。对于与财政相关联的举债，要严格进行地方债务压力测试，做好未来收益对本息偿还的覆盖测算，以此为基础框定债务融资的规模、期限和成本，并在运行过程中实时动态监测、纠正偏离。

此外，还可以从预算制度上强化举债精细化管理，当前的债务预算只有限额和余额，可以在上文基础上更为细化，内容涵盖举债主体、债务结构、资金用途和投向、本息偿还节奏、收益覆盖测算、或有债务风险等，将债务的识别管控纳入预算制度层面。

这其中存在大量细节操作和数据测算，也需要在顶层设计的高度，将一系列债务精算方式，以制度形式加以固定，形成完善的测算审核框架和规范性操作范式，强化举债纪律的约束。

2）调结构：推动财政体制的优化完善

近年来，中央财政的转移支付力度不断加大，2023年以来已经突破十万亿元，在稳定地方经济大盘上发挥了巨大作用。近期财政部更是表示，中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间。可以预期，后续中央将继续从转移支付、协调跨区发展、扩大赤字等方向支持地方减负、促进地方造血。

除了不断加大财政支持力度，还应根据当前发展现状，推动一系列财政制度改革，促进各级财权与事权的平衡。

一方面，针对当前事权不统一激化地方举债需求的问题，做好收放辩证法。既要强化中央财政的事权和支出责任，增强中央对地方经济的统一调度管理。又要对地方适度放权，鼓励各地因地制宜推动当地经济和社会事业高质量发展。

另一方面，着力扩大地方财力来源，加快推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，并组织地方开展财产、利得等领域的税收试点和推广工作。

此外，也需要总结导致地方债务在化债中依然快速增长的原因，认识地方政府举债投资的惯性机理，调整政绩考核、落实新发展观。

3）谋增量：挖掘新增长点

无论是政府还是企业，债务问题能够最终化解的根本，必然是收益能够充分地、可持续地覆盖债务所产生的本息，增量足，融资大盘才能稳。

地方融资的“小天地”，就是在地方举债现有的框架结构内推动优化，对象既有地方政府，也包括城投等地方建设和服务采购的“代理商”，课题包括如何盘活地方国有资产，创造效益；如何推动城投等“代理商”运营和管理改革，实现市场化转型；如何发挥地方资源禀赋优势，结合地方产业结构和招商引资，在施工代建之外开辟新的服务方向，实现财政引擎的升级。

而这离不开地方经济发展“大环境”的支持，对地方政府来说，可以做的工作绝不仅仅只是提供土地、税收等方面的优惠政策，完善三通一平乃至五通一平的基建“筑巢引凤”。

围绕产业引进后配套的精细化服务、集约式管理，地方还有大量的空间可做，诸如现代化高标准产业园的运营管理，基于产业认知基础上的上下游组织搭建，构筑产业基金、供应链平台和再担保体系，促进产业投资和信用体系的完善，也能获取更为优质的金融资源，带动产融相结合。此外还需要关注如何将化债与民生相结合，诸如划定化债资金额度，清偿地方拖欠民营企业款项，将减负增效落到实处。

国家倡导地方政府充当产业的“店小二”，正是要通过完善服务配套，让入驻企业在当地不仅能升根，而且能增值，形成地方和产业互动的良性模式。顶层设计也需要做好对地方的宏观调控，跟进监督、树立典型、推广经验，有效调动更多力量促发展、惠民生。这些工作远远超过了化债范畴，但只有落实到位，才能够释放经济发展的增量，真正对债务实现有效覆盖。

上述措施中有相当一部分已经超出了财政范畴，但地方债务问题本身就不是一个单纯的财政问题，涉及到国家经济发展的方方面面，它随着经济发展的现实需要而产生，也因既往模式的边际效益递减而凸显，也只有通过深层次的改革才能得到彻底解决。

从宏观政策的现实安排来看，作为“一揽子增量政策”的重要组成部分，本次化债方案从公布政策方向到人大通过方案，为期不到一月，具有极强的宣示意义，更大力度的优化措施后续可期。

大规模化债是以时间换空间，改革跟得上，才能不负时间、创造空间。

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