【文/观察者网专栏作者 贺海波】

近期，笔者参加了中部某省的基层综合执法改革课题调研，发现基层干部普遍偏好综合执法力量能够下沉到乡镇。

在Z市调查一个没有参加执法力量下沉试点的普通农业乡镇时，一位50多岁的老乡镇干部建议在全市乡镇迅速设置执法下派机构。X县的一位乡镇党委书记说，综合执法中心与公安派出所是乡镇治理的两把刀子。

在乡镇干部视野中，执法力量下沉乡镇为何如此紧急、如此重要？执法力量下沉乡镇后，是否就可以轻松解决当前的治理难题？

实际上，就调查的整体经验来看，对法治的想象与法治的实践之间还存在较大的差距。

乡镇需要综合执法这把“刀子”

Z市C镇是全国309个革命老区之一，属于贫困乡镇，也是纯农业乡镇，15个村，1个社区，户籍人口有2.4万余人，耕地有11万亩，其中水田6万亩，旱地5万亩，另有山林3万亩。

从人地比看，土地相对充裕，农民外出务工相对晚一点，但是当前也和全国一样，年轻人绝大多数都外出务工了，老年人在家务农。近几年来，1970年代出生的村民因不断为劳动力市场所排斥而陆续返乡，而80、90年代出生的村民仍处于个体劳动力鼎盛期，具有较强的市场竞争力，还没有被迫返乡的情况。

就是这样的一个农业乡镇，笔者与镇工会主席交谈时发现，当前至少有三个方面需要执法权下沉到乡镇。

一是环保方面。

水污染、大气污染等都比较严重，但是无法治理。比如秸秆焚烧，现在有法律了，但是实际上没有什么处罚，既没有罚款，也没有拘留，而乡镇干部却要背负属地责任。乡镇反映到派出所，派出所说，法律规定由环保部门管，他们管不了。而在环保部门设置上，全市就一个环保局，乡镇没有执法主体。遇到秸秆焚烧还田，乡镇去管去讲法律，一次罚款50元；老百姓说，“给你500元，我可以都烧掉吧？！”

一处正在燃烧的玉米秸秆地（资料图/新华社）

二是农业方面。

首先，在种子、化肥、农药等质量打假方面，比如单看种子，当前市场上的品种非常多，一个小农资店就有60多个品种，来自五湖四海，仅油菜就有几十个品牌，老百姓根本无法分辨其中真伪，稍有差池，一个周期忙下来就可能颗粒无收。

其次，市场价格无人监管。全镇小型农资商店超市不低于30家，开办这些商店超市几乎没有什么门槛，普通农民都可以参与。其中价格混乱，特别是一些所谓的新品种，任由店家说了算，老百姓根本无法判断到底多少钱才是合理的。

三是农民建房方面。

本来设定的组织体系是由农办牵头，国土、城建、房管等三、四个单位联审联批。但是到实践中监督执法时，城建只管房屋高度和排面一条线，房管只管有无房产证，国土只管有无土地证，出了违法问题就相互推诿，谁都不管。

后来乡镇只好将责任压到村干部监管，村干部只好天天守着，但是也不可能守得住。农民按规定只能建200平方米，但实际上建了300平方米，并且稍不注意，很快就建起了，然后也不知道应该由谁来执法拆除。

确实，在全国各地乡村调查，这些方面都是大多数乡镇的重点或中心工作。乡镇如此重视，主要是因为近些年来国家加强了环保和土地用途管制，自上而下的高标准严要求，最终配以严厉地追究责任。乡镇承担最低一级属地责任，没有办法向条线推诿责任，也没有可用的策略手段避责；当前乡镇治理体系未完善，治理能力还比较有限，于是特别希望执法力量能够下沉到乡镇，成为解决这些难点工作的一把“刀子”。

资料图来源：人民网

综合执法这把“刀子”的治理结构与功能

笔者及调研团队深入X县J乡和W镇作了比较深入的调研。

J乡属于一般农业乡镇，户籍人口5.2万人，常住人口仅1-1.2万人，并且60岁以上老人接近60%，外出务工者以建筑行业为主，以家庭为单位，务工与务农收入各占一半。

W镇在X县属于中等乡镇，户籍人口4.6万，常住人口1万，耕地6.4万亩，其中水田3.6万亩，另有林地1.2万亩，境内两条河可采河沙。

这两个乡镇都不是经济发达镇也不是城郊镇，与Z市C镇性质相同。在2022年10月，这两个乡镇都开展了乡镇综合执法改革试点工作。

县编办核定J乡综合执法中心编制为7人，其中1人为其它单位划转，县城管局下派1人，新招2人，空编3人。J乡原有工作人员36名，成立综合执法中心后可增加到43人。W镇综合执法中心编制数亦为7人，空编2人，工资由县财政拨发，办公外出执法交通用餐等费用由乡镇实报实销。

乡镇还将原200平方米的乡镇交通客运中心修缮后作为综合执法中心办公场所。乡镇要求综合执法中心定期召集国土所、司法所和市场监管所等县条线机构的派驻机构人员一起开执法联席会议，会商辖区内的执法问题。

X县J乡和W镇的执法事项主要集中在集镇管理、耕地保护、河沙盗采、秸秆焚烧、滥伐林木和河道电鱼等。乡镇综合执法中心在基层治理实践中主要发挥了如下几项功能。