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“土地财政”是伟大的制度创新吗?
关键字: 土地政策制度创新(四)土地财政与城市融资的关系
赵文认为,“土地财政”为中国城市化提供了“最初的信用”:“深圳、厦门等经济特区被迫仿效香港,尝试通过出让城市土地使用权,为基础设施建设融资。从此开创了一条以土地为信用基础,积累城市化原始资本的独特道路。这就是后来广受诟病的‘土地财政’”。
赵文观点的实质是货币信用论。该理论认为,信用创造了货币,信用就是货币。然而,土地和住房之所以能成为银行抵押贷款的一种资产,并非是因为具有天然的信用,而是因为这是一种降低借贷双方交易费用的工具。土地之所以能成为银行借贷的抵押资产,是因为土地是一种耐用品,不容易耗损,其性质容易量度,数量庞大且可分割,且土地具有二级市场。这些性质,使贷款人一旦难以归还银行借款,银行就可以在二级市场上出售抵押的土地,获得部分回款。土地并非是城市化的最初信用,而是交易费用较低的抵押借贷资产。这种性质使土地具有一定的交易媒介属性,从而具有部分的货币性质,有助于资金的流通。国有土地作为抵押资产,还因为在地方政府的影响和背书下,国有银行向政府提供高于市场评估价值、低于市场利率的抵押贷款。国有银行和政府的紧密关系,一方面降低了信贷成本,但另一方面也提高了违约风险。
赵文将土地看做城市化的初始信用,就无法解释为什么农村土地没有变成信用。农村土地没有变成银行贷款的抵押资产,并非是因为在物理性质上与城市土地有什么区别,而是因为法律不允许农村土地作为抵押资产。赵文观察到了城市土地作为融资工具,就臆断认为土地只有在国有化后才能作为融资工具,从而完全忽视了法律对农村土地产权的限制。如果农村土地可以入市,银行一样可以授予抵押贷款,集体土地上同样可以建设城市。
即使我们在理论上接受赵文的信用观念,土地财政也在过度透支政府的信用。因任期和追求政绩等原因,地方政府依靠土地抵押,借新债还旧债,致使债务越来越大,一旦政府违约,政府信用随即变为负值。这更不利于城市的长期融资。
赵文还把土地财政比做股票,认为是城市化的直接融资手段。“在中国,居民购买城市的不动产,相当于购买城市的‘股票’。这就解释了为什么中国的住宅有如此高的收益率——因为中国住宅的本质就是资本品,除了居住,还可以分红——不仅分享现在公共服务带来的租值,还可以分享未来新增服务带来的租值!……在这个意义上,‘土地财政’这个词,存在根本性的误导——土地收益是融资(股票),而不是财政收入(税收)……如果我们理解房价的本质是股价的话,就会知道,通货膨胀之所以没有如期而至,乃是因为房价上升导致全社会信用规模膨胀得比货币更快”。
赵文把土地收益看成是股权融资,而实际上,政府建设城市的资金来自于银行贷款,是一种债权融资。卖地收益只是一种还款来源。政府征地建设城市,并没有逃离债权融资固有的问题,那就是投资无法变成资产,无法创造收入流为银行还款,导致政府因资不抵债而破产。同样的,居民是靠银行贷款来购买高房价的住房,一旦房价下跌,居民将承担巨大的银行债务。赵文将土地收益看作是一种直接融资,致使其回避了征地制度所带来的巨额债务。
赵文还认为,“土地财政”为人民币定了一个“锚”,土地成为货币基准,当货币增发而土地房屋增值时,其他商品的通货膨胀率就不会提高。赵文的猜想缺乏清楚的论证。货币去了开发商那里,投入下次开发,重新回到市场上。藉由信用创造而增加的货币数量,怎么不会带来通胀?是否有通胀,至少要论证市场上流通的住房等产品的数量,以及货币在房地产开发行业的流通速度。这种逻辑跳跃让人不知所云。
赵文的理论致使其推论到,“土地财政”造成了城市房地产价格高,从而导致了贫富差距的分化。但是,城市房价高的因素有很多,包括科技进步,人口聚集,货币流向,大城市的人口政策等多种因素。无法简单的断定,房价高仅仅是因为“土地财政”。
以货币因素为例,货币向土地市场涌动,推高土地与住房价格,更可能是因为其他资产的回报率低,货币流向收益更高的资产。在经济下行、制造业利润下降、证券市场回报率低的情况下,货币自然会更多涌向住房和土地市场。地方政府对土地市场的垄断更加剧了货币向土地和住房流动和价格的上涨。
二、历史的探讨:美国历史上的地方债务危机
如果“土地财政”是一种有效的城市化方式,那么在漫长的人类历史上一定存在先例。赵文要为“土地财政”寻找历史依据,宣称美国也是靠土地财政来为城市融资:“‘土地财政’并非中国专利。从建国至1862年的近百年间,美国联邦政府依靠的也是‘土地财政’。同土地私有化的旧大陆不同,殖民者几乎无偿地从原住民手中掠得大片土地。当时联邦法律规定,创始13州的新拓展地和新加入州的境内土地,都由联邦政府所有、管理和支配。公共土地收入和关税,构成了联邦收入的最主要部分。土地出售收入占联邦政府收入最高年份达到48%”。
这段描述对美国的历史介绍并不清楚。首先,美国在19世纪早期的基础设施建设,主要由州政府依靠授予银行、运河公司特许经营权,收取运河路通行费(canal toll)、银行股权红利(bank stock dividend)以及银行资本税、发行债务等方式来融资。财产税成为一种协调地区利益,归还债务的还款来源。例如,在1817年,纽约要修建伊利运河(Erie Canal)。其做法是,向运河经过的县收取专门的“运河税”(canal tax)作为应对运河运营收益不足时,额外的政府债券还款来源。如果运河的修建使得两岸的土地价值提高,运河税也相应增加,政府的债券就有了还款保证。截至1836年,州政府为600个银行授予法人章程,总计资本4.8亿美元,其中州政府投资了至少0.8亿。在1790年至1860年间,州政府与地方政府共投资超过4.25亿美元用于改进交通,而联邦政府只花费了0.54亿(Wallis, John Joseph, 2005)。赵文所述的美国联邦政府土地私有化,并没有为经济发展提供主要的融资功能。实际上,从1790到1842年,州政府是基础设施建设和经济发展的主要推动力量;从1840年代至大萧条时期,地方政府(local government)是基础设施投资的主要力量,财产税是主要的政府资金来源;大萧条后,联邦政府的收入税和州政府的销售税成为主要的收入来源 ( Wallis, John Joseph, 2000)。
其次,州政府以土地收益作为抵押资产的贷款,导致了债务危机。在1842年,八个州和佛罗里达破产。例如,在1836年,印第安纳州制定了从价财产税,并以5%的利息发行1千万美元的债务建设运河及铁路网络。有运河及铁路穿过的县,其预期的土地价格会提高,相应地也要交纳更高的税收。投资银行莫里斯银行(Morris Bank)和新泽西银行公司承销了印第安纳州的债务。莫里斯银行答应以分期还款的方式购买州政府的债券。然而,在1839年,莫里斯银行3百万美元债务违约。由于州政府依仗莫里斯银行的分期还款来支付利息及建筑商的费用,莫里斯银行的违约致使州政府的基建工作停止,土地价格随之大跌。结果是,至1841年,印第安纳州不但没有建成一条运河或铁路,还造成了1千2百万美元的违约(Wallis, John Joseph)。在1842年至1852年期间,11个州进行了宪政改革,要求新发行的债务必须对应新的税,以保证还款,并且要求废除政府授予特许经营权的权力,转向企业法人的全面开放准入(Wallis, John Joseph, 2005)。以土地增值收益作为还款来源面临巨大的风险。一旦土地价格下跌,建设项目会停止且地方政府面临破产危机。
三、关于政策建议的探讨
(一)盖保障房是解决城市住房问题的有效思路吗?
赵文提到伴随房价上涨,有房者与无房者之间的贫富差距加大。其政策建议是建设广覆盖的、先租后售的保障房。这个建议无视住房是一种高风险且交易费用较高的资产,其价格可以涨也可以跌。财富差距只在房价上涨时扩大,一旦房价下跌,大量房屋投资者的财富缩水,财富差距又会缩小。鼓励所有人买房,是一种不负责任的投资建议。其次,住房问题,在北上广深等一线城市最为突出,在个别二线城市逐渐抬头,在广大三四线城市,房价问题并不严重,在农村地区更是有大量闲置的房屋。在三四线城市和农村地区,房价问题哪里有赵文所认为的那样严重?哪里有建设广泛的保障房的内在动力?第三,广覆盖的保障房依然会带来社会不公。即使人手一套、面积等同,保障房仍然会因为区位、楼层等因素而有所不同,无法做到对所有人一视同仁。广覆盖的保障房仅能做到数量上的平等,但无法在质量上平等,更由于缺乏有效的甄别机制,造成巨大的社会不公和矛盾。第四,建设广覆盖的保障房,需要解决资金来源的问题。如果继续依靠土地财政,只会带来更严重的地方债务。
更何况,大城市的问题不是住房总量不足,而是在半计划半市场的经济体制下,城市土地和住房的供给无法满足大城市增加的住房需求。这些约束包括:
其一,城市的住房面积,受制于规划要求的住宅用地面积、容积率的制约,供应太少。以北京为例,根据《北京市城市建设节约用地标准》(2009),许多居住用地的容积率限制在2.8以下,在文物保护和大学等区域则更低。其背后的规划理念认为,人们喜爱阳光胜于低房价,却不考虑享受阳光的成本,极大地限制了住房供给的增加。
其二,宅基地等集体建设用地,不能进入市场。我国的法律制度不允许集体建设用地入市开发房地产,也不允许宅基地上面的住房出售给城市居民。这种种制度约束,导致本来可以大量增加的住房供给,要么变为得不到法律保护的“小产权房”,要么闲置而无法得以有效利用。正是法律制度对土地住房市场的限制,致使大量农村建设用地无法转化为住房供给。
其三,用途管制限制了农用地变为城乡建设用地。几个大城市规划的建设用地指标,远远落后于实际需求。以北京为例,规划到2020年城乡建设用地面积是2860平方公里,只占北京全部土地面积的17.4%,而同期城镇工矿用地1970平方公里,耕地保有量是2147平方公里。2015年,上海市建设用地就已经达到3145平方公里,但是,上海市规划到2040年建设用地不超过3200平方公里,25年后只比2015年增加55平方公里。在北京上海这样的大城市,大量土地被规划用于工矿用地和耕地而不用于建设,极大地限制了住房的供给。
上述三个原因,恰说明了我国的土地和住房市场受制于高度的规划管制,不是一个充分发展的市场。受制于重重管制,市场不能充分运作,致使供给迟迟跟不上需求的增加。
赵文一方面担心房价高,许多城市居民买不到房产,另一方面却又不愿意通过集体土地入市增加住房供给。这种自相矛盾,正反映了管制者在半计划半市场的体制下,面对规划计划导致的供给不足问题时,想到的解决办法,不是进一步消除计划并扩大市场配置资源的能力,而是相反要求更多的计划,回到政府为所有人生产和提供产品的老路上去。在根深蒂固的计划经济理念的指引下,既有政策的制定者和执行者往往难以跳出多年的思维惯性,继续坚持自己多年执行的政策,从而在逐渐走向计划经济的道路。
赵文所隐含的计划管制理论,恰恰是导致农民无法将土地房屋等财产,变为其收入的原因。受制于集体土地入市和用途管制的限制,农民的土地和房屋,不被准许进入土地和住房市场,原有的住房资产无法转化为农民进城的资本。城里的居民可以通过住房的置换,先购买一套小房子,房价上涨后再换更大的房子,但是农村居民却无法借助房价上涨来置换城市里的房子。解决的办法,不是限制所谓的“小产权房”入市,而是应该更进一步放开集体土地和房屋入市,让更多农民分享城市化的成果。在偏远地区可以通过地票市场为农民的产权分享城市化收益提供渠道。赵文舍弃市场化解决问题的思路,却拥抱诸如建设“广覆盖”的廉租房的思路,不但放弃了大量可以供应的土地资源,而且降低了农民提高收入的机会,在财政上更是无法实现。
(二)廉租房先租后售是解决租房问题的有效道路吗?
赵文认为,要让没有房产的居民,通过先租后售廉租房的方式拥有房产,从而享受到房价上升的好处,以避免贫富差距扩大。这里的前提假设是,住房对家庭而言是最好的投资选择。但是,为什么家庭不能在住房租赁市场上租用商品房,而将收入用于购买其他投资品呢?赵文又如何能判断,住房的涨价速度和风险,会比其他投资品更适宜于所有的老百姓呢?为什么家庭不能获得20年、30年、50年的租房使用权,而一定要去购买一套住房呢?如果住房仅要满足居民居住用途的需求,住房的长期租约就可以满足这个需求。居民要享受住房这种产品,只需要获得住房的使用权,不需要获得房屋的所有权。而如果要让所有居民分享到房价上涨的收益,就需要假设住房在任何时期都是一项利于所有居民的投资品,但这个假设是立不成立的。
实际上,赵文的先租后售方案,不过是住房市场的一种合约安排。这种安排,与从银行借款的合约安排具有相同的收入流。购房者以低首付乃至零首付从银行借款,每个月还房贷,到期后拥有房屋完整的所有权,与赵文提出的“先租后售”具有同样的收入流。但是,住房市场上提供了更为多样的产权与合约安排。合约安排越多样,交易费用就越低,居民的选择面越大,实际收入就会越高。房市调控政策对零首付,以及贷款额度和期限的限制,表面上降低了统计上的平均房价,但实际上提高了购房者的首付款和租金,变相提高了房价,降低了购房者的收入。因此,重要的不是由政府提供“先租后售”的廉租房,而是扩大住房合约安排的空间。政府应允许以多种期限(例如20年、99年、300年)、多种产权转让方式(先租后售、只租不收、只售不租等)、多种收益权方式(住宅合作社、股权加租金、租赁、购买)、多种融资方式(首付贷、零首付、高杠杆)等来转让住房产权。市场上曾经出现的多种形式的住房租赁与金融合约,正是帮助居民应对于高房价的多种解决方案。
- 原标题:“土地财政”是伟大的制度创新吗?
- 责任编辑:吴娅坤
- 最后更新: 2018-06-05 16:17:15
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