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夏柱智:乡村振兴,如何啃下宅基地改革这块“硬骨头”
第二,通过强化宣传和制度建设,在宅基地管理上形成了“产权革命”。
在上个世纪的社会主义革命和改革中,耕地上的集体所有观念已经非常牢固。直到现在,余江农村还定期依据人口增减调整土地。但是“宅基地是祖业”的观念一直保留了下来,这一观念在老一辈人心中尤其强烈,不利于统一村庄规划、建设和管理。
我们在调研过程中就有遇到一位老人,当我们问到宅改的事情时,他说他的房子本来也是要拆掉的,但是他不让拆,他觉得“宅基地就是祖业,这房子是我建的,就是我的,谁都不能动”。村干部经常会过来劝说,但他依旧不让拆。
为打破祖业观念,余江县设计了现代的土地管理制度,在宣传时也颇费心思,宣传对象广泛、宣传方式多样、宣传标语通俗易懂。
在宣传对象上,余江县的宣传不仅针对农民,也针对市民,让市民也知道宅改要干什么、和自己有什么关系、能带来什么好处。此外,针对党政干部、理事会成员、学校学生,余江县展开了集中培训宣传。
宣传形式则包括一封信、连环画、电视台、微电影、微信群、刷标语等。其中标语很能打动人,让农民理解的同时,激发农民参与宅改的主动性和主体性。如“宅基地不是祖业”、“多占宅基地、多交人民币”,有的村庄甚至还形成了用“三字经”书写的村规民约。如宅改办干部所言,“对于这么大一场改革,涉及个人切身利益和根深蒂固的观念,不宣传形成共识是不行的”。
在反复做工作及强有力的宣传下,绝大多数农户接受了宅基地集体所有观念,顺利地接受了拆旧和宅基地退出的政策。
第三是县国土部门牵头,结合各个部门、乡镇和村、自然村的意见,形成了精细化的土地管理制度。
精细化的制度体系体现的是现代国家治理基层社会、处理复杂事务的能力。宅改通过一次运动改变原来的土地秩序,这种制度成果一旦结合了基层组织体系及产权观念的内化作用,就具有长效作用。这正是推进国家治理体系和治理能力现代化的生动实践。
宅基地管理困境的原因,相当一部分在于制度供给。原余江国土局局长就对我们说道:
“通过正规手续审批宅基地难。为什么难?有体制原因。规划部门依据村庄土地利用审批宅基地,但是没有规划。在原来的村庄,由于缺乏基础设施,无法建设。村庄周边的耕地更是严格限制建设的。因此即使是批准了,集体也没有土地分配给农户建房,符合条件建房户要通过私下交换土地或交易获得土地用于建房。比如对缺乏正规手续的农民建房,虽然上级要求基层政府拆掉,但基层政府很难一拆了之。农民建房投入几十万元,可能是一辈子积累的财富,政府强拆极可能引起社会不稳定。”
这些规定主要体现在2015年就制定的《余江县农村村民建房管理办法》,这个办法规定了宅基地的产权权属、申请条件、一户一宅原则和占用面积标准等,确立了农民建房的基本规则。
比如在黄庄乡,宅改规定新建房占地面积不能超过180平方米,高度不能超过12米,影响村容村貌和村庄规划的房不允许审批。新增建房用地采用择位竞价的方式,拆旧建新不用缴费,新增的宅基地要缴费,底价是耕地280元/平方米,林地200元/平方米,最便宜的荒地100元/平方米。宅基地有偿使用费归村民理事会,用于搞村庄建设。
三、余江宅改的启示
在农民群众的“获得感”、村庄建设成果、土地管理能力、土地制度建设等层面,余江改革都取得了极大的成功。可以说,这是余江县自八十年代家庭承包责任改革之后,最能够直接呼应群众诉求,深度发动群众参与改革的经典案例。
总结好余江经验,有利于全国宅基地改革和乡村振兴战略的实施。宅改是国家深入改造农村社会的契机,地方政府要利用自上而下的宅改发动一次村庄土地管理的革命,作为乡村振兴战略实施的配套制度建设工作。余江经验告诉我们,宅改要深刻回应真问题,这样才能够深度动员农民参与改革,避免“政府动而群众不动”。
当然,在推动宅改过程中,特别要警惕部分地方政府为了政绩而“大拆大建”。很多试点提出“钱从哪里来”的问题,这也无疑搞错了宅改的方向。
宅改最本质的目标是通过土地管理的革命推动乡村振兴、推动城乡融合。这固然需要一定的资金投入乡村规划及建设,但绝不是把农村完全推倒重建,不是破坏已有的农村建设成果,浪费巨额财政资金。
宅基地制度改革是推行乡村振兴战略中的一块“硬骨头”,如何啃下,考验农村治理能力。但笔者相信,只要群策群力,美丽乡村乃至乡村振兴的伟大目标终能实现。
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- 责任编辑: 李泠 
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