【7月1日，上海垃圾分类制度将正式施行；同一天，北京也将正式对小规模食品经营活动实施清单管理。

新政上路，从城市管理者到普通民众都面临着“新挑战”与“不习惯”，社交媒体与全国网民也随之开启一场新的舆论战，一时间讨论与“新梗”齐飞。城市治理的重点究竟在哪里？城市执法的中心又是什么？城市管理者如何“不忘初心”？

本文节选自潘维教授2018年9月在北京市某干部培训班的讲课稿，该稿收入作者的新书《士者弘毅》（中国人民大学出版社2019年4月出版）。】

7月1日，《上海市生活垃圾管理条例》即将实施。 @IC photo

（文/潘维）

大都市的治理要遵循以下六大原则。六大原则环环相扣，构成一整套大都市的治理体系，给不断改善治理能力提供标准和空间。

第一，精细计算治理成本。如果治理成本高于治理收益，这事就不能办，禁令就不能推出。不可持续的禁令会严重损害政府的公。力。北京曾推出行人闯红灯过街罚款10元的规定，还在北京电视台大肆宣传，成为著名笑柄。违规者不肯给这10元怎么办？派3个执法者对1个违规者实施“行政拘留”，成本是10元？管理理性的城市居民要靠政府有理性。精细和透明的成本收益核算就是城市管理的理性和人民性，反之则是官僚主义。

不精细算账，满街贴标语，抽风似地“搞运动”，是非常“乡下”的管理方式，成本高到不可持续，而且经常出现违法行为，是典型的官僚主义。官僚主义是执政党的死敌，市民们会怀疑官员能力低下而且滥用公币。违章停车成本是零，政府雇人看着街道给违章车拍照贴罚单的成本是多少？管理大都市，须精算每个执法者每分钟的成本。治理成本应当对市民透明，不仅显示政府管理的理性，让新闻界监督政府算账，而且让公民们了解：治理违法的成本须由违法者承担，不能让全体市民分担。

第二，用沉重罚则支撑所有禁令。没有罚则的禁令是缺乏执法意愿的空话。都市居民是理性的，靠算得失账生存。依赖“说服教育”不仅会把好人变成无赖，而且会制造执法者的腐败空间。所以，任何禁令都必须伴有远高于执法成本的罚款数额，使禁令可持续。罚则就是长效机制，长效机制就是罚则。

北京二环与三环间的紫竹院公园旁有座“人济山庄”小区，小区内4号楼楼高26层，曾经“高档”。约十年前爆出该楼楼顶有座“空中山墅”的巨大违章建筑，那位“高素质”的“医生教授政协委员”业主住在顶层，却如同在乡下住独栋，把共有的楼顶也“私有化”了。仅建设这栋“宏伟”的违章建筑即用时六年，闹出轰动全国的新闻。问题是，爆出新闻十年后的今天，“人济山庄”4号楼楼顶的违章建筑还没拆完，仍未恢复原状，而且大楼已经堕落成了“乡村”。那楼的土地使用权才七十年。私人在楼顶建大型违法建筑，必须责成违法的业主自行拆除，拆除前每天要按最高的市场租售价课征罚款，并广而告之，直到涉事业主在那栋楼和在其他地方的不动产被罚干净为止。房屋即使出售了也不能赖掉责任，而且未清掉违建罚单的房产应禁止出售。此例一开，京城的违章建筑立即就会自动销声匿迹。明知不对的事为什么有人做？因为理性，因为知道政府一般不管。其实，北京近十几年新落成的许多居民大楼的楼顶有违章建筑，而且基本都报告了执法者，执法者很多情况下不来执法，难怪京城居民怀疑某些基层执法者收受了贿赂。于是，撑死胆大的，饿死守规矩的，就成了京城的“正义”。

在香港，空调室外压缩机冷凝水滴到楼下人，只要有人举报，执法机构会立即来人处理，每天罚业主500港元，直到问题解决为止。为什么？因为处理此事需要若干部门的公务员协作，从处罚通知送达直到后续检查；还可能涉及取证、行政复议，甚至在法院打官司等。罚款不仅要覆盖全部成本，还要有收益，让政府提高执法人员收入，保持执法队伍士气。如果占用行车道停车每30秒罚款1000元，占用自行车道或人行道停车每分钟罚款500元，直到把车的所有权罚掉为止，京城交通立即顺畅，根本就不需要车辆限购。

在英文里，美好与罚款是同一个词，即“fine”。美好的社会是“以罚代管”的社会。“以罚代管”比录用大量执法人员经济、有效。对违法行为不靠重罚，难道靠增加人力，让执法成本越来越高、腐败越来越多？而且，等着立法机构为每个城市和每项管理的罚则立法，非但跟不上通货膨胀速度，而且城市早就瘫痪了。立法跟不上形势变化，立法容易废法难，所以法多国必乱。如果一定要立法机构规定罚款，那不能是数量，而是“公式”，即按照一个公式，随每年通货膨胀率计算，有整有零。京城固然人多嘴杂、“舆论”压力大，但社会秩序就是正义，对正义缺担当的管理者不称职。以人民为中心，信仰人民，就会严格打击而非默许私人侵占公有和共有财产，就有打赢“舆论仗”的信心。

第三，把都市执法的重心放在居民区内。居民是都市生活的主体。居民社区的道德风貌意味着全城的道德风貌。居民区无德，全城市民都不会有德。工作场所有严格纪律，且雇有大量保安维持秩序。但人们不是为工作而工作，而是为生活而工作。工作岗位上的人被迫尽心尽责，但居家养小送老才是真实的都市生活。所以，居住社区才是城市生活真实的核心，“民心”来自居民区。

涉及百姓生活的“小事”有什么重要？人民生活的“小事”办不好，丢了民心，市民不再信任政府，城市建设的大事就不好办甚至办不成了。“以人民为中心”的发展不是“以资本为中心”的发展，更不是以政府办公区和金融商业街为中心的发展。得民心很重要。民心主要不是从商业和行政办公区里得到的，而是在居民区里得到的。这个道理，共产党进城之初就懂。现在很多官员异化了，忘了“初心”，热衷管物，不敢管人。

都市居民住在公寓楼房里，非常密集，所以居民楼越盖越高，经常高达几十层。每栋居民大楼都构成一个非熟人社区。社区秩序就是道德基础，居民区构成都市生活的秩序和遵守公共秩序的道德习惯。所以，居民楼内秩序必须有细致的公共生活契约，其中包括沉重罚则。这些关于公共生活的契约条例须由政府指导订立，由执法和司法机构予以支持，而拒绝执行契约的物业管理公司则应由政府吊销其经营执照。当这些契约得到遵守，成为习惯，居民们就不会违规，就会变得尊重和支持整个城市的公共秩序。换言之，都市的公共生活取决于该城居民区的公共生活。城市居民区的公共生活取决于行政执法司法主导的居民、物业、政府的三角关系。不进居民区执法，都市治理体系和能力就是空话。

第四，治理体系主要在惩恶，而非锦上添花。管理都市与建设都市是两件不同的事，一个主要管人，一个主要管物，两者不能混淆。建设的核心是提供公益（public goods），治理的核心则是制止公恶（public bad）。锦上添花不是治理，为市民生活雪中送炭，提供公平公正才是治理。不惩恶何以扬善？而今很多都市管理者愿意管物花钱搞城建，给马路不断翻新铺柏油，重新画线，重新种树摆花草，让上级领导沿路看着高兴；而管人则必然制造新闻事件，难度高、责任重、风险大、吃力不讨好，所以避之唯恐不及。老楼加装电梯属于人民自治的范围，不是该用人民税款做的事。那笔税款不应用于锦上添花，而应用于“治恶”，用于维护社会公正的雪中送炭。把社区事务“外包”给社会组织，而社会组织搞锦上添花的花架子，跑去给老人理发、陪老人聊天，在媒体上搞点“仁政”，成本远高于自助和社区互助。愿做花钱的事不愿做担责的事，重视大事轻视小事，是治理体系落后的原因。党的组织部门应懂得：做城建易，做城管难，花钱容易管人难，要根据“以小为大，以下为上”的原则，重视提拔有担当，敢进居民区执法和擅长组织人民的“治恶”干部。这是党联系群众，获得民心，坚持群众路线的重要准则。