观察者网：在初期的抢菜难、买菜难后，目前也有多家互联网平台企业加入了上海保供体系。

吕德文：刚开始肯定需要时间调节和适应，方案和实践肯定也有很大区别。城市的运转体系由很多毛细血管组成，从日常的城市治理角度来讲，政府能够关注到的都是比较关键的节点。

比如说，每个城市都有“菜篮子工程”，这不是一个新事物，政府的日常工作就包括这项内容，“菜篮子工程”一般依赖于大型商超和一些蔬菜基地，以此保证整个城市的食品供应，比如计算一个2500万人口的城市每天消耗的米、面、油、蔬菜的量。

从政府角度来讲，行政优势在于管大事，管资源统筹。那些比较细小专精的服务，就要靠市场的力量去调节。也就是说行政发挥协调的作用，具体到每家每户的差异、每个人的生活质量要求，这个靠市场去调节，靠社会自治去消化。

到了比较紧急的疫情防控状态，行政为了完成疫情防控的工作，政府要把毛细血管的很多地方也管起来，这就迫使行政去介入到比较细的地方。相当于政府行政管小事，但行政管小事没有经验，效率也不如市场，而一旦社会自治水平又比较差，就会出现混乱。

现在的疫情防控，不管哪个城市，最后有问题出混乱的地方一定在基层。因为防控指挥部只要把架构搭起来，统一了思想，将党员干部动员起来，很容易适应政府的行政体系，可以切入条块统筹，上层一般来讲不容易出问题，当然这不是绝对的。但是基层为什么容易出问题呢？我认为不完全是体制不顺的问题，主要是因为政力量本身就不太适合干预这些小事、细事。

政府的常规事务基本都是按部就班的标准化事务，而老百姓细小琐碎、甚至都没有办法分类定性的事务，行政力量很难去解决，平常都是利用市场调节或者群众自治去解决的，在疫情防控的紧急状态下，行政力量要介入到城市运行的毛细血管中去，就容易导致混乱，本质上还是行政资源的有限性与基层细小琐碎事务的复杂性及无限性之间的根本性冲突。

观察者网：除了保供，物流管理也出现了不畅，有新闻反映外地物资无法进入上海，疫情也导致长三角物流供应链出现问题。

吕德文：物流和供应链比较特殊，涉及到全国性的统筹，不是地方政府本身可以解决的。前段时间中央提出建立全国统一大市场也是非常积极的信号，因为每个地方疫情防控要求和政策不同，但是整个经济的运转要依靠物流，对物流只能进行统一管理而不是地方管理，所以国务院也召开了运输物流专门的会议。物流和供应链问题涉及到国务院的联防联控机制，应该有一个统一的措施。

·基层防疫治理

观察者网：关于防疫管理，大家讨论上海管理能力和基层工作的分隔，比如基层工作不断出现失误，在核酸排查期间出现交叉感染。

吕德文：这就考验整个疫情防控经验的重要性了。不管是疫情防控还是其他政策，操作指南和政策规定是一回事，但真正执行又是另外一回事。

对于防疫科学和防疫知识，如果认识不够到位，真正执行的时候就容易出问题，某种意义上这也是我们疫情防控的制度执行成本。我们不能因噎废食，说可能出现交叉感染，筛查和动态清零就不做了，这肯定是不行的。

上海疫情。图片来源：澎湃新闻

关键是在这个过程中要不断优化调整，疫情防控主要是两个方面，一方面是医疗救治，所以医护和医疗系统很重要，另外一方面是隔离，把病毒给闷死，这一块主要靠基层，所以基层的执行能力和治理水平会影响到疫情防控的效果。

我们中国的小区非常有意思，每个地方都有居委会，但是每个地方的居委会和小区形态完全不一样，居住人群特点也不同，但是我们的行政体系又是统一的，甚至配置的人员数量大致都是一样的，比如说多少人口配多少人工作人员，问题是不同的小区工作量不一样，面对的群众诉求也不一样。

基层有一个非常重要的特点，一定是因地制宜的。地方差异很大，就导致有些地方组织能力强一些，有些地方组织能力弱一些，各种情况都有可能出现。

理想的状态下，我们不希望产生负外部性，实际操作却是很难做到的。作为一个理性的分析者，疫情防控肯定有一定的社会代价，也有一定的制度成本，我们要客观看待，不能因为出现一些问题就否定整个方针。

观察者网：在疫情状态下，遇到突发情况，下级严格遵守上级的命令，效率和灵活性完全不够，您也讲到基层社区和街道的工作是因地制宜，如何给予基层工作者一定的空间？

吕德文：我的看法不是这样的，不同小区存在差异化的管理和需求，但从我自己的调研经验来讲，在应急状态下这不是主要问题。最主要的问题是资源跟服务需求完全不匹配，基层人员面临的困境不是听不听上面指示或者听不听老百姓诉求，他甚至没有时间和空间考虑因地制宜。简单而言，就是基层的公共服务体系被击穿了。

基层工作每天要统计人员情况，组织核酸，回应老百姓各种诉求等等各种细小的工作。我在武汉调研疫情的时候，社区居委会书记一天平均接到七八十个电话，多的时候一天一百个电话以上，他哪有时间和空间来因地制宜或机械执行命令。

这个时候，居委会的工作状态就是疲于应付，各种问题能解决一点是一点。我们说疫情防控，一般会讲医疗体系有可能被击穿，但更重要的是我们基层治理体系被击穿，被击穿后就没有因地制宜的空间，所有的资源和时间用来完成最基本的工作都不够。

比如居委会的10个人，每个人都有自己的工作，宣传组要和上面的宣传对接，疫情防控组要对接疫情指挥部，物资保障组得做物资保障，每个人的工作都是高度饱和的，武汉当时基层基本上就是这种状态，上海现在也差不多是这种情况。所以，越是这种时候，越是要关心关爱基层干部。

平时的基层治理如果出问题，可以说是因为执行机械、不够因地制宜，但是在疫情防控状态下，那些细小琐碎且大量问题，通过居委会涌入行政体系内，以前这些问题是依靠市场和自治解决的，现在居委会根本就应付不了，它的基层治理体系和公共服务体系都被击穿了。

我在上海的朋友说，居委会的干部连小区居民群都不敢进去。其实，居委会干部进去了能做什么呢？他们什么也做不了，没有时间来回应和解决居民的问题。倒是有一个功能，可以成为群众的泄气口。但这种时候，怕是还兼顾不了安抚群众这个工作。

观察者网：这次大家普遍反映居委会权力太小，能力不匹配，居民和居委会产生摩擦，其实也是服务资源跟老百姓需求不匹配的影响。

吕德文：这还真不是能力的问题，居委会基层工作人员日常工作没问题。基层治理有三个层次，第一是提供好服务，把政府的公共服务送到群众家里；第二是提高治理能力，解决社区内部的各种纠纷和矛盾，调节公共关系；第三是组织和动员群众，让群众自我管理自我服务。在平常情况下，能做到第一层次就够了，对于大多数居民而言，也觉得不错。但对少数有诉求的群众而言，还得有第二个层次，但毕竟是少数群众，无关大局。

只有到了应急状态下，人们才深切认识到，第三个层次是最核心、最根本的。并且，组织和动员群众的工作不能临时抱佛脚，平时就得做。

我个人认为，居委会工作做得好不好，和权力大小没关系，反倒是和治理能力和工作路线有关系。居委会本来就是群众性自治组织，它的权力源自于群众的认可，而不是行政授权。

在这个意义上，居委会权力大了不是什么好事。不客气地说，这么多年居委会的组织和动员群众始终有短板，都是各种服务下沉导致的权力和资源多了闹出来的毛病。有点资源就想着通过外包等办法解决群众诉求，自己反而隐身不见群众了，这还能好？当然，这个问题和基层干部没关系，是我们整个基层治理体系错位导致的。

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