实际上，这种自由竞争秩序并不常见，更为常见的是，黑恶势力介入垄断特定线路的营运。因为，私人营运终究还会面临竞争，合理的自由竞争秩序很难形成。第一、线路之间的利益难以合理区分，而运管所的管理力量又极为有限，这很容易造成纠纷。比如，有两条线路a-b和a-c，其中a-c要经过b，如果乘客从客运站上车，在客运站买票，一般情况下不会出问题，到b地的乘客不至于上a-c的车。哪怕出现纠纷，运管所可以处理，因为每个客运站都有运管所的驻站工作人员，保证“源头管理”到位。但是，如果有半路上车的乘客，运管所的管理力量不到位，则两条线路就容易因客源问题发生纠纷。第二、乘客利益难以保障。这尤其表现在节假日期间，私营车主随意涨价的现象极为普遍。运管所同样没有能力去管理，并且，票价问题还涉及到物价部门，运管所也没有动力去管。

简单地说，客运市场的自由竞争需要运管所有效地介入管理，否则，合理合法的营运秩序就很难形成。在行政监管缺失的情况下，黑恶势力介入了客运市场，获取了垄断利益。第一、通过垄断线路，使得客车的营运资格这一稀缺资源保留在了客运市场上，避免客运市场份额的流失。第二、由于是垄断经营，避免了众多私人营运产生的管理成本，黑恶势力之间比较容易达成利益分成。第三、垄断线路经营后，黑恶势力可以更加方便地加价，而不必担心相互拆台。

当然，一个不言自明的道理是，客运市场的垄断秩序之所以能够长期存在，需要运管所赋予必要的条件。比如，严格限制每条线路投放的营运车辆，保证垄断市场的存在；在春运期间“适当”管理客运市场，避免严罚导致违法收入流失。因此，运管所，乃至其它部门的一些官员，很自然地成为这个垄断市场的受益者。

2012年，该县启动客运市场管理体制改革，把客运市场的私人化营运改革成公车公营，开通城乡公交线路。为此，县政府和省运输有限公司出资3000多万元组建公交公司，各占股份40%和60%。新公司购置了80多辆符合条件的公交车，运管所联合相关部门对线路进行了评估改造。公车公营的方式，对于政府而言，便于管理、保障安全，具体来说，运管所的管理对象不再是80多个车主，而是一个公司，管理效果肯定要好很多；对于老百姓而言，更是受益颇多，车费显著下降。但是，对于新公司，则有营运压力，但如果算上法定的燃油补贴，则不至于亏本。因此，县政府很有积极性推动这项改革。

问题是，出资容易，体制却难以理顺。垄断多年的线路营运，已经形成了盘根错节的利益集团，要将80多辆车的经营权收回，阻力很大，有不少人上访、烧车子。为此，县委乡政府决定有一位副书记领衔，政法委牵头，对客运市场改革进行“综合治理”。治理期间，县委书记在全县干部大会上讲话，要求有利益牵连的干部不能阻碍改革，否则必将采取措施。这一改革才得以完成。

二

运管所的街面执法有较为严格的要求。除非接到举报，一般情况下，不能在省道、国道上执法，只能在交叉路口拦车检查，因为要保证道路畅通；查处那些非法营运的客运车辆，需要有严格的取证，也就是说需要乘客配合签字。在严格的执法程序要求下，“非法营运”实际上是难以避免的：执法成本过高，但社会需求又过大。据运管所工作人员所说，查处非法营运的车辆需要30多个环节，一个人一天查处一辆车都查处不过来。事实上，运管所工作人员的切身感受是，绝大多数非法营运的问题与其说是行业监管问题，还不如说是社会问题。困扰该县运管所的“黑出租”和三轮车载客问题，也是全国绝大多数城市面临的问题。

A、黑出租

该县在客运市场体制改革之后，开通了通往7个乡镇的公交车，还有一些乡镇由于道路条件不合格，就没有开通公交线路。问题是，群众的出行是客观存在的，因此，“黑面的”就自然而然出现了。

理论上说，凡是进行营运的车辆都必须有运管所颁发的营运证，但几乎没有一辆农村的“黑面的”会去办证。因为，“黑面的”的收入本来就不高。在熟人社会中，“黑面的”车主不用惧怕被查，因为没有哪里乡里乡亲会配合运管所作证该车是非法营运。也因此，只要没人举报，运管所不会主动去查处“黑面的”。

问题在于，一旦“黑面的”出现交通事故，并且明显是一般性的行业监管问题，则运管所就难辞其咎。2011年江西贵溪校车（实际上是“黑面的”）事故后，对运管所的影响非常大。社会舆论，也包括政府内部都认为，运管所需要承担监管不力的责任。不过，运管部门最后还是成功地推卸了责任，理由有三：第一、校车事故出现在路面行驶过程中，交警要承担主要责任；第二、车管所的行业监管方式以“源头管理”为主，即“车进站、人归点”，保证出站不超载、不乱拦车即可，那些所谓的“黑校车”并不属于客运车辆，车管所“失职”情有可原；第三、假设车管所要以非法营运的罪名查处这些“黑校车”，存在实际困难，即“黑校车”里的“乘客”是小孩，没有举证能力，其责任主体是家长，却又不在现场。

严格从法律法规看，运管所推卸责任的理由显得有点牵强，这些理由只是说明对于黑校车的监管，交警更有执法能力，运管所没有足够的能力。也正因为此，校车条例也把校车行业管理的只要职责划归交警，运管所只负责规定线路、对校车检测、对经营校车的企业进行监管、参与校车许可条件的讨论等等。也就是说，运管所还是可以像往常一样对载着学生的“黑面的”消极管理。

即便是合法的出租车，也存在非法营运问题，这同样难以监管。县城到市区大概是100公里的距离，全天有多趟中巴车营运。但一些乘客对出租车有需求，于是，该县的绝大多数出租车并不在县城营运，而该走长途，这事实上与长途客车造成了竞争。出租车走长途线路是否为非法营运，有模糊空间：比如，有乘客愿意打车从县城到市区，然后出租车从市区自然返回（无论是否载客），这没什么问题；可是，如果出租车到了市区以后，刻意到车站拉客返回县城，则有非法营运之嫌。这也必然会激起中巴车的反抗。我去调研的那天，在市区下火车后发现，几乎到每个县城都有出租车拉客，唯独我去的那个县没有。到了县里才发现，原来那天刚好发生了长途客车的营运人员与出租车司机的冲突事件，一位抢客的出租车司机被打伤了，第二天十几辆出租车为了讨说法把县政府大门给堵了。

对于类似问题，运管所几乎没有办法处理。部分原因是因为出租车非法营运的定性本来就存在问题，即便定性没问题，取证也有问题。更重要的原因是，出租车之所以跑长途，是因为县城的短途生意被三轮车挤压了。而这也是运管所难以解决的问题。

B．三轮车

三轮车载客一直是城市运输管理的老大难问题。这个问题涉及面更广、解决的难度更高。首先，三轮车载客是否为非法营运，在法律上有模糊边界；其次，三轮车载客涉及到深层次的社会问题，三轮车主一般都是弱势群体、下岗工人，对其监管容易激发社会矛盾。从运管所的角度上看，后一类问题显得更为棘手，但后一个问题又与前一个问题密切相关。

绝大多数县城的出租车营运是近些年才有的，但市民的出行需求却一直都有，在没有机动车的时候，很多县城都依赖于人力车。可以说，三轮车的出现满足了市民出行的需求，市民觉得方便，随叫随到，一些背街小巷也容易进去。所以，绝大多数县城，包括一些中小城市，三轮车刚出现时都为交警、运管部门所允许，都发了牌照；一些地方政府甚至将此作为解决下岗工人再就业的措施给予鼓励。

不过，严格说起来，三轮车确实不符合客运的条件，它的安全性能不高，容易出事故。更重要的是，一般的三轮车主很难承担各种保险费用，甚至连必须的运管费、年检费都难以承担。因此，一旦发生交通事故，很容易制造社会矛盾——三轮车主无法赔偿乘客损失时，政府往往需要兜底。所以，这些年来，交警不再发放牌照，运管所当然也无可能办营运证。一些有牌照的，也想方设法取缔。

我调研的这个县，大概在十年前就有二三百辆营运。当时的管理较为规范，不仅交警发了证，运管所也给每辆车上了牌照，也专门派执法力量收取营运费——因为三轮车主总是躲避交费，所以运管所必须上街执法。但是，2011年燃油附加税改革后，营运费停止收取，使得三轮车的营运管理处于失控状态。现在已经有400辆左右的三轮车在县城营运。

从2007年至今，县政府一直在想方设法取缔三轮车营运，试探过几次，但每次有点风吹草动，就激起了三轮车主的群体性事件——或者堵大街，或者堵政府大门，最后都已失败告终。

在运管所看来，三轮车的问题是典型的社会问题，不属于行业监管问题。因为，解决三轮车营运的前提是解决与之相关的就业、下岗工人补偿、弱势群体救助等系列问题，如果县委县政府不出台配套措施，并采取高位推动的态势，运管所是不可能承担因积极监管所带来的可能的社会风险的。比如，邻县在去年取缔了所有非法营运的三轮车，由政府统一购买符合安全标准的三轮车，并制定了系列管理措施，确保行业规范。需要营运的车主按规定需要重新申请。这个过程曾发生恶性事件，一位车主因此自杀，但县委主要领导承担了责任，使得三轮车载客的行业整顿顺利完成。

可见，作为行业主管部门的运管所处境相当尴尬：其部门性质难以准确定位，行政职能受到了限制；因为执法能力有限，使得其行业监管能力极差；但它所面对的问题往往又是更为复杂的社会问题，运管所爱莫能助。