【文/观察者网专栏作者 刘炳辉】

2020年的新型冠状病毒肺炎疫情可谓“超级疫情”，其快速传播首先当然是病毒本身的特性（传播性强、潜伏期长、潜伏期依然有传染性等），但能够十余天功夫扩散到全国并引起滔天巨浪，根本上来说还是社会的结构和运行出现了前所未有的巨变，中国历史上从来没有一场疫情以如此短暂的时间波及全国。作为一场严重的公共卫生安全事件，“卫生”是起源，但关键的问题是“公共”。

为何本次疫情在全国范围内能如此快速传播？笔者总结主要有四个条件：中国进入大流动社会、春运的特殊时期、武汉的交通枢纽地位、地方政府初期反应迟缓。四个因素中，第四个是容易引起舆论关注并被广泛抨击的，但其实前三个是更为基础性的。在对重大社会事件分析总结时，我们既要看到“黑天鹅”，更要关注“灰犀牛”，思考那些从根本上制约和影响我们这个时代的深层因素。

大流动社会可谓当代中国国家治理体系与治理能力现代化面临的长期根本挑战。本次新冠肺炎疫情的应对，也被各界广泛认为是“对我国治理体系和能力的一次大考”。鉴于战“疫”还在进行中，各方面信息和总结尚难以周全，仓促下结论更是不合适的。

但面对大流动社会及其治理难题已经不是一日两日，中国在最近三十年中积极应对，到底积累了哪些经验呢？这些经验哪些在本次战“疫”过程中依然有效，哪些短板是此次新暴露出来的？有效的梳理总结过去流动社会“常态治理”的基本经验，才更有利于我们日后总结此次“危机治理”的经验教训。

1月9日凌晨，在合肥南动车运用所，春运动车组正在存车线上编组

1992年邓小平视察南方讲话之后，中国开始坚定地迈向市场经济的发展道路，此后人口大流动的潮流兴起，三十年来经济发展屡克难关而不断壮大。上世纪八九十年代，因为乡镇企业的异军突起，在国民经济中一度是“三分天下有其一”，农民工就业还有大量的“离土不离乡”现象。

但随着临近世纪末的乡镇企业大量转制与衰落，亿万农民工进城打工成为主流。原先一整套以户籍制度为依托，按照服务城市户籍人口设计的社会治理体系顿时出现巨大的不适应，世纪之交的大量群体性事件往往与农民工群体有关。

面对社会矛盾和社会冲突的多发，“和谐社会”呼应着时代的需求登上历史舞台。笔者近年来持续在长三角和珠三角等东南地区人口流入城市进行调研，当地流动人口管理服务部门的老同志对这段历史转变过程都感触颇深。尤其是2003年引起社会广泛关注的发生于广州的“孙志刚事件”，导致同年秋收容遣送制度被迅速废止，流动人口管理过程中的强制手段被大幅度削弱，更加注重服务理念的推广。

在本世纪初，为化解大规模人口流入带来的城市治理难题，东部地区城市纷纷成立各类专门的流动人口管理服务部门：

2004年，江苏苏州张家港成为江苏省内首个设立专业机构的县区。

2005年，浙江嘉兴市嘉善县成为浙江省内首个设立专门机构的县区（新嘉善人管理委员会，2007年统一跟随嘉兴市改为“新居民服务管理局”）。

2007年，浙江嘉兴市成为全国首个在地级市中设立专职机构的城市（嘉兴市新居民服务管理局，2009年由设立时的事业单位转为行政部门）。

2008年，广东省东莞市成为全国地级市中首个设立专职行政机构的城市（新莞人服务管理局）。

2010年，浙江掀起成立相关机构的高潮，绍兴、温州、舟山先后在地级市层面成立了专职机构。

2018年常住流动人口（万人）规模排前的30大城市，数据来源：国家统计局

尽管在同一个地级市内部各县区之间体制上还有差异，但总体上是把机构建立起来了。比如绍兴市的相关部门是在公安局同时加挂一个牌子等。笔者曾统计梳理过，“根据‘六普’人口数据排列的外省流动人口占常住人口比例最高的东部22个城市中，有8个城市（东莞、深圳、温州、惠州、嘉兴、广州、舟山、绍兴）都曾经出现过新增设部门的变革现象。”

出现新问题，成立新机构，既凸显地方党政的重视，也有利于工作有专属队伍落实。这一轮“增设部门”的改革实践在特定的历史时期起到了“暖人心”的积极意义。

但随着实践的不断发展，科层组织运行有其自身的规律性，新成立的关于流动人口管理服务的部门遭遇了“职责不清、体制不顺、协调乏力、队伍难建”等四大挑战，逐渐不敌与其同时开展的另外一种组织变革模式——领导小组，各类新机构在2012年之后逐渐被撤销合并，在最新一轮的党和国家机构改革中基本销声匿迹。

领导小组的组织变革模式在流动人口治理过程中更有竞争力，源于流动人口治理是一个牵涉极广的复杂治理，涵盖公安、教育、医疗、计生、环卫、交通、社保、司法等二十余个部门，并非简单新增设一个部门可以解决。