【文/观察者网专栏作者 胡毓堃】

2月7日，美国总统特朗普签署了行政令，正式宣布停止对南非的援助或支持，主要理由正如他于五天前在社交媒体上所说，即该国近日颁布的《2024征用法案》中，“无偿征收少数族裔阿非利卡人的农业用地”，构成“种族歧视”。另一理由是南非向国际法院指控以色列而非哈马斯犯下“种族灭绝”罪，“对美国及其盟友采取咄咄逼人的立场”。

此前美国国务卿鲁比奥已于2月5日宣布拒绝出席2月20日至21日在南非约翰内斯堡举行的二十国集团（G20）外长会议，其抵制行为的主要原因同样是《征用法案》。其实对美国来说，1月23日南非总统拉马福萨签署的这项法案并非突然产物，最初的酝酿、提案以及引起白宫方面的关注，都可以追溯到“特朗普1.0”时代。

相比于美国的反应，土地征用议题归根结底关乎南非能否办好自己的事情，也就是转型发展30多年后如何处理历史积弊、推动向前发展。南非的土地问题老生常谈，然而社会从未达成共识。新法案落地标志着拉马福萨政府迈出了第一步，可政坛和社会“两头不讨好”的反应，证明该国转型之路仍未走出两难困境。

特朗普在社交媒体上表示，“南非正在没收土地，并且非常恶劣地对待某些阶层的人"。网络截图

横跨特朗普两个时代的新《征用法案》

尽管是2025开年之际才签署实施，但《征用法案》的出炉在南非并非突然，拉马福萨签署的甚至不是该国第一部《征用法案》：早在1975年，南非就推出了同名的《征用法案》，涉及的主题完全一样——政府征用私有财产（主要包括但不限于土地）的法律规定。

从这个意义上说，拉马福萨政府的做法是“新法取代旧法”，而不是土地问题的首创法案。新法案规定政府可在服务公共目的、公共利益的条件下征收土地和其它财产，并确定了与财产所有人的协商与补偿的程序，原则上承袭了宪法和旧法案的精神。关键的变动在于：如遇“公正、公平、符合公共利益”的特定情况，政府可以无偿征收土地。

农业是南非的四大经济支柱之一，土地问题更是贯穿南非近现代历史的始终，不仅关系到不同族群的生产资料分配和生存权，还在相当程度上奠定了南非的二元经济结构和历史影响深远的种族隔离制度。

1913年英国自治领时代的《原住民土地法》划定黑人“保留地”（面积仅占全国7%，1936年调整为13%），禁止开普省以外的黑人购置土地，制度上开启了种族隔离、白人掌握多数土地的先河。1950年的《种族分区法》，亦是阿非利卡（荷兰裔为主、融合法德移民的民族）白人政府掌权后全面推行种族隔离制度的土地政策，明确区分白人、有色人、印度裔、土著黑人的生产和居住地域。

至于与今年新法案同名的1951年和1975年版《征用法案》，尽管已经提供了政府征用土地和其它私有财产的法律依据，可仅限于为了公共事业和其它特定目的。作为种族隔离时代的法律，旧法案要求政府承担征地付费的义务，遵循“自愿卖方、自愿买方”的原则才能征地，实际上未能触及白人控制的既有土地占有格局。

因此，不同于过去两个旧法案在法律上的“修改”（amend）关系，南非政府明确将2024版新《征用法案》和1975版法案的法律关系定义为“取代”（replace），意味着至少在形式上“推倒重来”。毕竟在2018年执政党非洲人国民大会（非国大）最早采取立法手段时，南非的土地征用还在遵循种族隔离时代的法律，尽管早在1991年南非就废除了种族隔离制度和基于种族的土地措施。

在开普敦的一个高档私人庄园旁边，可以看到黑人占多数的小镇上的非正式棚屋。种族隔离结束30年后，土地和空间不平等仍然困扰着南非。 路透社

决定着手变革土地征用制度之前，非国大政府已经开始做功课，首先于2017年开展了全国土地审计工作。其审计报告显示：人口占比不到8%的白人持有全国72%的私人农地，人口占比超过80%的黑人拥有土地却最少（4%），有色人和印度裔分别持有15%和5%的土地。

1996年通过的南非现行宪法第25条规定，不得随意剥夺私有财产，没收财产（包括土地）只能服务于公共目的，而且要予以赔偿。对此，不少人将现行法律框架视为南非土地改革、经济破局的制度障碍。2017年开展土地审计工作后，非国大政府决定从法律层面切入、解决问题。

2017年底，非国大第54届全国代表大会决定支持修改宪法第25条、推动无偿征收土地。2018年底，非国大针对该条款正式提出宪法第18修正案。只是修改宪法门槛极高，至少需要国民议会三分之二多数同意票+全国省级事务委员会（省务院）三分之二省份（六个省）支持同意，而非国大及其支持者在议会没有足够多的席位。于是在三年的筹备、协调、讨论后，2021年12月该修正案最终未能通过国民议会表决。

彼时“修宪土改”不仅在南非国内投下了一颗震撼弹，激起反对党和白人等群体的强烈反弹，还引起了第一任期特朗普的注意。2018年8月23日，特朗普在推特（现“X”）上发文，表示已经要求时任美国国务卿蓬佩奥“仔细研究南非的土地和农田掠夺征用，以及大规模杀害农民”，声称“南非政府正在掠夺白人农民的土地”，并艾特了著名右翼媒体福克斯新闻及其知名新闻主播塔克·卡尔森。

同一时期，澳大利亚内政部长彼得·达顿还提出为南非白人农民签发快速签证。南非政府迅速对特朗普等人的言论予以驳斥，称之为“不实信息”、“狭隘观念”、“分裂南非”。与此同时，非国大自知修宪之难、成功几率之低，而相比之下普通法律的立法只需要国民议会过半同意票+省务院过半省份（五个省）同意，当年以非国大一党议员之力就能实现。

于是在特朗普关注新冠疫情和2020年大选等国内外事务时，非国大政府起草了新《征用法案》，在现行宪法的规定框架下以普通立法的形式推进土地改革。2020年10月新《征用法案》完成提案，2022年9月获得国民议会表决通过，2024年3月省务院在修改了部分用语和术语后予以通过（只有反对党占多数的西开普省反对）。

值得注意的是，非国大在立法程序、时机上做了精心考量、选择了最有效的方式。除了避开触及宪法、用普通立法降低通过门槛外，还赶在去年5月南非大选之前交付议会两院投票通过。这一点至关重要：由于2023年12月前总统祖马携非国大激进左翼成员另行组建“民族之矛”党，分裂后的非国大注定将失去议会多数，一旦法案的表决拖延到大选后，反对势力占多数的新议会必将予以否决。

正是在非国大一党独大时走完了议会程序，拉马福萨才得以履行总统职权、于今年1月23日将新《征地法案》签署生效。此时特朗普的第二任期刚开始三天，之前他几乎快要淡忘这个在南非争议不断并持续推进的议题。只是他的新盟友、南非白人出身的马斯克不时在“X”上发声，重复南非右翼群体长期的夸大其词，即“南非左翼公开对白人实施种族灭绝”并“抢占土地”。

待到《征地法案》终于变成现实后，美国政府才针对南非发起“组合拳”，先是鲁比奥抵制约翰内斯堡G20外长会议，而后是特朗普前所未有地签署行政令，停止援助或支持南非，同时帮助重新安置南非“阿非利卡难民”并提供人道主义救济。

至于美国此举的效果如何，则有待时间检验了。拉马福萨再度驳斥白宫的指责与事实不符，并在2月3日与马斯克通话时“重申南非尊重法治、正义、公平、平等这些嵌入宪法的价值观”。虽然未能把美国的反应“降温”，但拉马福萨表示美国对南非的支持主要在于“总统防治艾滋病紧急救援计划援助”，暗示特朗普的行动不会对南非的经济稳定带来重大冲击。