三、县域治理，以公共服务有效供给为核心

如果将公共服务有效供给作为县域治理的中心工作，而非以推动经济发展作为中心工作，当前县域治理就有很大的调整空间。

乡村振兴战略和共同富裕目标都建立在农民城市化的基础上。农民城市化有两层含义：第一层含义是，中国城市是向农民开放的，哪里有获利机会，农民就可以到哪里去，也就会到哪里去。农民致富的根本和关键在于农民积极响应市场机会，参与市场竞争，获取市场利益。农民美好生活要靠他们自己去创造。农民创造美好生活的空间并不局限在农村，而是在广阔的城乡展开，甚至主要是在城市展开。第二层含义则是，正是大量农民进城，将农村获利机会和经济资源留给仍然留村农民，留村农民才可能缓解资源紧张，增加获利机会，从而才可能仅依靠农村甚至农业收入致富。

中西部县域经济缺少快速成长的空间，所以农民进城往往不只是进到县城，而且要进入中国经济成长最快的沿海发达地区和区域中心城市。正是农民从县以外务工经商的获利，为县域经济提供了主要经济来源。县城缺少高收入就业机会，进入县城往往只是城市化的过渡阶段，他们会持续地进入地级市及以上城市，才算是完成了城市化。第七次全国人口普查，几乎所有中西部县级人口都是净流出，原因就在这里。

农民进城，到经济中心务工，在县城买房，保留农村土地以防止进城失败等，都是当前中西部地区正在发生的现实。城乡关系正在重组，村庄面临巨变，一切都是不固定的，所有静止的东西很快都会烟消云散。这个时候县域治理的关键就是要为重组提供秩序，以保障重组的顺利完成。

2023年10月9日，山西省委农办专职副主任、省农业农村厅新闻发言人张软斌表示：“农业转移人口市民化是城乡融合发展的重要任务。”（图片来源：中华人民共和国农村农业部截图）

具体地，县域治理应当特别关注两点，防止一点。应当特别关注的两点：一是在农民进城过程中可能出现失败者，无论是因为自然风险还是因为市场风险，失去基本生活保障的农民都应当得到国家的救助，以获得基本生活保障，以及获得发展的基本能力。二是为农民提供维持基本生产生活秩序所必需的基本公共品。

应当防止的一点则是，农民生活富裕以及他们对美好生活的向往，只应当是农民自己的事情，应当由农民自己通过努力奋斗来获取。离开农民的参与，国家单方面为农民提供美好生活，农民不会珍惜，当然也就不可持续。

中西部县域治理重点不是具体帮农民致富和建设美好生活，也不是过度介入县域经济发展的推动中，而是为正在巨变和重组的城乡提供秩序，提供基本公共服务。基本公共服务是公共品，地方财政有实力就用地方财政，地方财政无力供给，就应当由国家转移支付来承担，因为这是中国式现代化顺利实现的基本保障。

如果中西部地区县域治理或县政府主要工作不是招商引资、增加GDP，以及为推动县域经济快速成长而过度经营县城，而是以有效供给公共服务作为中心，实现从以经济增长为中心到以公共服务有效供给为中心的转变，则县域治理工作就会有很大不同。

既然中西部绝大多数县都不可能复制沿海城市经济带内县域经济发展的经验，主要工作不应当以经济建设为中心，而应当以提供有效公共服务为中心，县域治理的核心就变成如何为全县提供与农民城市化相适应、与乡村振兴阶段相匹配、与共同富裕目标相支撑的公共服务体系，经营县城的重点也不是要发展经济，而是要布局公共服务。

在当前乃至未来很长一个时期，农民进城却并不会放弃在农村的住房与土地，农民家庭中老年父母仍然留守农村，进城农民普遍保留农村退路以防止进城失败，以及农民可能年轻时进城而老年时退回农村养老，等等。因此，村庄一级的公共服务，重点是保障基本生产生活秩序，不是也不可能是建设美丽村庄。

在农民进城背景下，如何布局县域范围公共服务，包括如何布局教育、医疗、公共文化资源，既适应县域人口状况，又达到公共服务效率最优，就需要在县域范围进行有效统筹。县城是地方公共服务中心，乡镇是基层公共服务中心，村庄是农民生产生活的场所，县城、乡镇和村庄教育、医疗、文化资源如何分配，既保证农民的教育、医疗和文化生活便利，又保证教育、医疗、文化效率，应当是县域治理的重点。

2023年1月4日，重庆市，永川区纪委监委驻卫生健康委纪检监察组深入镇卫生院与村卫生室开展监督检查监督检查药物储备、医疗资源使用等情况（图片来源：IC photo）

当前的村庄，国家应当提供基本公共服务，包括基础设施和保障基本生产生活秩序的公共品，超出部分则应当由农民自己组织起来建设毕竟美好生活应当由自己来创造。同时，村庄建设不能一味高要求，更不能按城市标准来要求农村。比如，限制农民养殖家畜家禽就毫无道理；有地方甚至不允许农民种菜园，将菜园改成绿地，就更加荒唐了。

乡镇一级是连接县城与村庄的重要纽带。乡镇距离村庄比较近，又可以有一定规模，从而可以形成一定公共服务的聚集，比如乡镇中学、乡镇卫生院以及乡镇文化站等，都可以为农民提供便利的服务。乡镇工作不宜安排太多，要求不宜太高，更不应当脱离实际按高要求建设乡镇所在集镇，毕竟乡镇既不是村庄，也不同于县城，不具有生产性。乡镇集镇建设要因地制宜。

县城则是提供公共服务最重要的场所，尤其是教育、医疗和文化资源，对于农民来讲极其重要。农民进县城，很大程度上是为了获得县城良好教育、医疗和文化资源。

目前县城公共服务存在的问题有二。一是县政府囿于经营城市的理念，刻意推动优质教育资源进县城，以吸引农民进城买房，从而繁荣县城经济。如前所述，在县城缺少就业机会情况下，人为推动农民进县城买房，加重了农民负担。这是不好的。二是当前全国县城公共服务普遍存在超标准的问题，典型是几乎每个县都高标准兴建豪华体育馆、博物馆、图书馆等景观性政绩工程，实际上却与农民需要几乎无关，也就几乎没有发挥作用。

以经济建设为中心来配置资源建设基础设施，与以公共服务有效供给为中心来配置资源建设基础设施，重点与方向是完全不同的，思路也是完全不同的。

四、县乡村体制：稳建、简约，消极行政

以经济建设为中心经营县城，发展县域经济，必然就要面对市场的不确定性，就要积极行政，就要想方设法抓住市场机会，竞争性获取外来资源，也很容易形成严重负债。

以有效供给公共服务为核心的县域治理，治理确定性就要高得多，主要是打基础、补短板，乡村体制也以消极行政为主，主要考核目标不是创新创建，也非竞争最好，而是能保证基本生产生活秩序。

在县域治理以有效供给公共服务为核心的背景下，县乡村体制总体来讲是消极行政，目标是保持秩序底线。具体来讲，县乡村三级体制应当从目前过度亢奋状态中冷静下来，以适应当前中西部县域经济相对有限发展空间的现实。

中西部县域治理资源，除当地财力以外，很大程度上要依靠转移支付，也就是当前国家每年超过2万亿元的惠农资源。从村一级来讲，国家只应当为农民提供与城市均等的基本公共服务，超出部分就应当由村庄农户筹资筹劳进行建设，国家最多给予一定的以奖代补资源支持。村级组织最重要的工作不是完成上级安排的任务，而是将农民组织起来，回应农民现实的诉求，解决农民的问题，关键是组织农民自己解决自己的问题，自己建设自己的美好生活。

乡镇一级没有发展经济职能，更不创造财政收入，其职能就相当于县政府的派出机构，代县政府为农民提供超出村庄范围的基层公共服务。

县一级则极大地简化工作复杂性，注重重点，做好基础工作，不折腾。

以基本公共服务均等化为主要目标、以公共服务有效供给为中心工作的县域治理，与以经济建设为中心的县域治理，对县乡体制和县乡干部要求是根本不同的。其中关键是，经济建设面对大量不确定性，需要县乡村干部具有敢闯市场、敢冒风险、敢于担责、积极作为的精神，或需要狮子型的干部队伍。而几乎所有基本公共服务都是由国家规定、有国家标准且由国家财政来保证落实的，公共服务有效供给需要面向基层实际，面对群众需要，县域治理无须弯道超车。县乡村干部只需按国家要求，做好规划，统筹县域资源，将虽然并不特别亮丽却特别基础的基本公共服务建设好，为农民提供生产生活基本秩序的保障，就算是治理有效。

因为建设基本公共服务几乎不存在不确定性，积极行政就没有空间，县域治理相对稳健，县乡村体制就可以高度简约而高效。

结语：中西部县域经济治理和发展本质是农村的

当前中国发展中存在显著的不平衡，其中最重要的不平衡就是东部沿海地区与中西部地区发展的不平衡。实际上，东部沿海发达地区已经形成经济高度密集、基础设施健全、产业分工细密的城市经济带，这个城市经济带内每块土地上都具备发展二、三产业的条件，因此，东部沿海地区县域经济本质上是城市经济的内在部分，其县城是大城市的“脚”，形式上看仍然是农村的，实质上早已服从城市发展与治理的内在逻辑，这也是全国百强县集中在东部沿海地区的主要原因。这些东部地区百强县，农业GDP占比都已微不足道，绝大多数当地农户家庭不再从事农业兼业，而主要从事二、三产业，大量外来人口流入，这些县因此也是 “七普”人口净流入县。

与东部沿海发达地区情况相反，广大的中西部地区，县域经济缺少容纳现代制造业的空间，县域发展主要资源来自农户家庭的务农收入和农户家庭外出务工经商收入，县城房地产主要建立在农民进城买房需求之上，农户家庭将过去数十年积蓄和未来可能家庭收入一次性用于在县城买房，支撑了中西部县城繁荣。但是，因为中西部县城缺少二、三产业就业，农民在县城买房，无法在县城安居，因此，进到县城的农民可能不得不二次进城。

也就是说，当前广大的中西部地区，县域经济与县城发展本质上仍然是农村的逻辑，县域经济的繁荣主要依靠农民家庭的农业收入和外出务工收入，县域经济只是乡村的 “脑”，而不是城市的 “脚”。

目前看来，东部沿海发达地区的县域经济并非中西部县域经济的未来，或者说，中西部地区县域经济已经失去了发展成为沿海地区县域经济的可能。因此，作为在城市内在组成部分、服从城市发展逻辑的东部沿海发达地区的县域经济，是大城市的 “脚”，而中西部绝大多数县域经济只是乡村的 “脑”，其发展和治理本质上仍然是农村的，是与沿海地区截然不同的。

截然不同的东部地区县域经济与中西部县域经济，决定了东部地区与中西部地区在建设目标、体制安排、乡村振兴诸方面必然会有不同的设计。相对来讲，当前中西部地区县域经济应当以公共服务有效供给为中心任务来设定治理目标和县乡体制，当前中西部地区县域治理应当尽快实现从以经济建设为中心到以公共服务有效供给为中心的战略转变。