七、财政资源密集与基层治理内卷

东部沿海发达地区的农村，因为聚集了大量二三产业，有密集的GDP，地方政府有丰厚的财政收入，村集体也有大量的集体经济收入。

因为有财政资源，东部沿海地区农村基层治理就能够做得比较精细，可以采用更多的新技术，购买更多服务，在防止小概率事件上投入更多的行政资源，以及进行更多创新、创建的活动。

从村一级来看，因为村集体有资源，且乡村工业化也造成村庄治理事务大幅度增加，自然而然，村干部工作专职化了，待遇工资化，村级组织变成正式科层组织，村干部不再只是拿误工补贴的不脱产干部。

从乡镇一级来看，因为财政资源密集，在正式行政编制有限的情况下，乡镇通过合同聘用、临时聘用、购买服务，大幅度增加了乡镇工作人员。在经济发达的沿海地区，乡镇正式编制人员与聘用人员的比例可以达到1：4。

东部沿海发达地区的乡村干部的待遇要远高于当地劳动力市场待遇。一般来讲，当前沿海地区工厂生产线上的工人月薪可达5000元至8000元，当然这些工人十分辛苦且往往要加班；乡镇有正式编制的员工年薪可以达到20万元至30万元，合同制聘用人员的年薪也可以达到10万元至15万元。可见合同制聘用人员的待遇比生产线上的工人待遇好得多，因此，在东部沿海地区，聘用制的城管和大学生村官队伍都相当稳定。

合同制以外还有临时聘用人员。其典型是珠三角地区村庄聘用的治安巡逻队，以及各种临时聘用人员，主要是本地年轻人。这些人员不愿进入工厂生产线，又找不到合适的白领工作，就进入由村集体发报酬的临时聘用岗位。笔者在东莞一个村调研发现，村办公大楼里竟然有三百多人上班，其中90%为当地没有找到合适工作的临时聘用人员，待遇低于工厂生产线，大约只有3000元／月。临聘人员队伍往往是不稳定的。

因为财政资源密集，基层治理中就可能为防止出现意外而在每件小事上投入巨大资源，做得过于精细。在常规治理中，虽然存在治理内卷的问题，却还不是特别大的问题。一旦遇到非常规时期，过度精细确保万无一失的治理模式的治理底线就会被击穿，导致治理失败。

东部沿海发达地区基层治理资源密集主要得益于地方经济的发达。相对来讲，中西部地区基层治理的资源主要来自国家财政转移支付。

党的十八大以后，国家资源下乡力度加大，伴随国家资源下乡的是国家规范、标准和程序的下乡，以及检查监督的下乡。中西部地区基层治理的中心工作由之前主要从农村汲取资源并因此主要是做群众工作，变成主要是协助国家资源安全下乡，以及应对上级检查监督。基层治理的重心发生重大转换。

在从农村汲取资源时期，村干部的主要工作是协助征收税费，上级安排任务相对有限。当前，国家下乡的资源越来越多，规范越来越严，检查越来越频繁，基层干部忙于应付上级检查，仅靠拿误工补贴的不脱产干部已经应付不过来了。因此，当前，村干部普遍脱产化、专职化和收入工资化，基层治理变成悬浮于农村与农民的空转或内卷。

从东西比较的角度来看，东部沿海发达地区的基层治理具有丰厚的内部行政资源，要回应当地治理中的问题，早在党的十八大前基层治理就已正规化，基层治理体系变得庞大。中西部地区基层治理体系与国家资源下乡有更加密切的关系，正是国家资源的下乡，使中西部基层治理体系的重心由做群众工作变成完成上级安排的任务。有趣的是，当前中西部地区上级给基层安排的任务都是惠农工作。缺少群众工作，没有农民公共品需求偏好的表达渠道，惠农任务就很容易走偏。

以上各节的讨论可以列表3。

八、大国经济、内循环与相对均衡的中国经济图景

当前中国经济分布出现的中西差异，与中国加入世界经济体系，成为“世界工厂”有密切关系。正是因为具有良好的区位优势，以长三角和珠三角为典型的沿海地区吸引了全世界资本和全国劳动力，生产了大量供给全球的加工制造产品，中国人口和经济高度聚集到沿海地区，沿海地区农村工业化，在相当有限的国土上形成极为密集的人口与经济规模，也就是形成了沿海城市经济带。

中国加入世界贸易组织以后，政策上支持出口导向型经济，对沿海地区采取更加优惠的特殊政策，经济持续集聚，形成强大的规模经济。良好的基础设施，完善的产业配套，畅通的物流，面向国际国内的市场，进一步强化了东部沿海地区的产业优势，并带动形成其他优势比如金融、科技优势。

东部沿海地区发展到一定阶段，就要实现产业升级，淘汰落后产能，“腾笼换鸟”，一部分被淘汰下来的产能向中西部转移，中西部通过对接东部地区淘汰产能，实现了经济成长。具有对接东部地区产能的合适空间，除了省会城市以外，还有大量具有经济成长性的地级市，经过持续的产业成长，一些地级市就可能成为适合现代产业发展的区域中心城市。

中国加入全球经济体系以后，东部沿海地区利用区位优势获得了更快的成长。中国是大国，大国经济不可能只有东部沿海地区的经济成长。中西部地区以省会城市和区域中心城市为代表，一直是区域人口与经济中心，具有强大的经济、科技和教育实力，这些地区不只是具有良好的对接东部地区淘汰产能的能力，而且本身就是十分重要的制造中心，实际上经济也获得持续成长。典型的有中西部地区的武汉、重庆、成都、西安、郑州，以及大批区域经济中心城市。

大国经济的特点决定中国不可能将所有经济重心集中到沿海城市经济带，而是具有很多个在全国区域相对均衡分布的经济中心。因此，当前中国的主要经济中心或产业中心大概可以包括两个部分：一是东部沿海城市经济带，这个经济带在相当有限的土地上创造了占全国40%左右的GDP；另一个部分则是中西部地区以省会城市为典型的区域中心城市，这些区域中心城市同样创造了全国大约40%的GDP。除沿海城市经济带和中西部区域中心城市以外的广大地区，占据了中国最多的国土面积，却只有有限的人口和GDP。

当前时期，中国经济强调内循环，中国经济成长到一定程度也必然会以内循环为主。在内循环的条件下，东部沿海地区的区位优势就没有过去显著，经济区域均衡布局就变得重要。相应地，国家之前特别给予沿海地区的优惠产业、金融等政策，也会更多地给予中西部地区，这就给中西部地区区域中心城市更多机会，也给中西部一些具有条件的地级市甚至县域经济成长的机会。

白石洲——深圳最大城中村 图片来源@视觉中国

九、小结：中西差异与政策的底层逻辑

仅仅从农村基层治理的角度来看待东西差异就很有趣，即实际上，在当前东部沿海地区已经形成城市经济带，这个城市经济带内的农村已经工业化，变成城市经济的内在组成部分，无论东部地区农村是否仍然是农村建制，其实质都已是城市的逻辑。

广大的中西部地区农村则不再可能实现乡村工业化，农民不可能有家门口的二三产业就业机会，青壮年农民必须进城务工经商，农民快速进城，这样的农村就完全不同于东部沿海地区的农村。

当前中国绝大多数百强县都来自东部沿海地区。东部沿海地区百强县的发展实际上不再服从之前的农村农业逻辑，而是按真正城市经济的表现和按城市经济来展开的。相对来讲，中西部地区绝大多数县域经济都建立在农民外出务工收入和有限的农业收入的基础上，即使县城开发了大量房地产，也主要是卖给在外务工赚钱的农民工，在县城买房的农民却无法在县城找到合适的二三产业就业机会，他们就一定还要进行第二次城市化，直到生活的地方与工作机会相匹配。

当前中国沿海发达地区农村为广大的中西部地区农村创造的各种先进经验，比如江苏率先实现农业农村现代化，浙江进行美丽乡村建设，上海促进家庭农场发展，珠三角发展集体经济等等，以及沿海发达地区强劲的县域经济、精细的社会治理、正规化的基层政权和基层组织建设，都正在成为广大中西部农村学习的先进经验。

现在的问题是，假若东部沿海发达地区农村本质上是城市的内在组成部分，不过只是保留了农村的名，早已不存在农村的实，那么，东部沿海地区农村创造出来的先进经验其实不过是城市发展内在逻辑的组成部分。在人口快速流出，二三产业几乎没有发展空间的情况下，中西部农村学习本质上是城市的东部沿海地区农村创造出来的经验，结果就可能适得其反。

深刻认识当前中国农村的东西差异，无论是在理论上还是在政策上都有十分重要的意义。