三、规则下乡与基层治理的内卷化

在当前自上而下的规范要求下面，村干部的工作或村级治理变得越来越规范化、标准化、专门化、程序化，与之相适应的是村部的正规化，村干部的坐班化、脱产业、职业化，村一级越来越成为乡镇政府的下级，村干部误工补贴开始变成工资，也由财政发放，其工资由基础工资+绩效工资构成，绩效由乡镇政府按村干部完成任务情况进行评定。

村干部丧失了主体性和主动性，时间与精力几乎都用于完成上级安排的各种任务，包括在完成任务时“办事留痕”，以应对上级督查考评。问题恰在于，当前村庄一级的情况往往十分复杂，不规则，各种事情的发生具有很强季节性，且往往是低频次的。比如T县A村，虽然专门设立了村民服务办事大厅，每天都有村干部值班，每周却只有两三个人来办事，村部整天也就三个村干部坐班整理材料，填表上报各种数据。

当前中国绝大多数农村都是人口流出的一般农业型村庄，这样的村庄带有极强的农村熟人社会的特点，农村各项工作几乎都是情、理、法综合治理的，而且不同地区农村情况又是千差万别的，这就使得村庄治理事务具有极强的不规则性和差异性，若强制通过自上而下的规范程序与专门化专业化手段进行治理，效果未必好，国家若进一步强化对基层工作规范的督查，要求基层工作严格按制度办事，就必然会出现普遍的、脱离当地实际的形式主义。具体需要讨论以下若干方面：

第一，当前中国农村仍然是乡土性很强的礼俗社会，在这样的社会中几乎不存在“对事不对人”的事情，人和事总是纠缠在一起，解决事务总是要“一把钥匙开一把锁”的，只有具有地方性知识的村组干部才有能力有效地化解矛盾、解决问题。乡村工作是拟人化程度很高的工作，具有很强“游击战”的特征，仅仅靠自上而下的规范，很难有效解决问题。

第二，不同地区农村情况又是千差万别的，这种千差万别不仅体现在东中西部的经济发展水平差异上，也不仅仅体现在南中北方农村村庄社会结构的差异上，几乎每一个地方农村都有自身特殊性，这就使得基层治理必须要有地方的灵活性和策略性。当前自上而下随着资源输入而来的强规范，使得地方失去了自主应对解决问题的能力。

第三，当前农村事务不仅不规则而且往往细小琐碎，利益密度低，重复性差，发生频度也很低，且这些事务往往都是牵一发而动全身的，专业性很差，这就使得专业化的正规治理很难具有效率。

相对来讲，城市基层治理专业性较强，是建立在治理事务可分性比较强（事情比较简单）、利益高密度以及发生高频度基础上的。城市办事大厅每天都有很多群众来办理事务，极大地节省了行政成本，为群众办事提供了便利。如果村干部坐班，平均一天不到一个村民来办事，为什么不让村民预约村干部来办事呢？既然农业具有季节性，农村主要工作也具有季节性，为什么不相对灵活地让村干部集中办理各类涉及群体利益的事务呢？比如集中办理养老保险、合作医疗缴费。既然半夜三更村民发生纠纷也要找村干部调解，为什么村干部在上班时间无事也非得坐在村部办公？

这样一来，借助资源下乡，规则和规范下乡，自上而下规则一统的乡村治理制度下乡，就使得村干部越来越变成为乡镇派出机构，几乎所有工作以及工作方式、流程、目标、规范都是唯上的。虽然当前国家并不要求村干部向农民提取资源，而是要向农村输入资源来为农民服务，国家要求在村一级建设服务型基层组织。问题是，建设服务型基层组织只是国家的目标，村干部的一切行为都越来越围绕国家目标行动，上级让村干部做什么村干部就做什么，无论上级要求是否符合本地实际，村干部都必须“扎扎实实搞形式、热热闹闹走过场”。

比如扶贫，虽然村中几乎没有真正贫困户——我们调查的T县A村和X县C村，村干部都认为，除了低保户和五保户不可能再有农户家庭收入低于当地贫困线——扶贫的浩大资料工程却消耗了村干部几乎无限的精力与时间。最近两年，A村仅买复印纸就花去1700元，到镇上打印花费近两万元，而至今上级真正发到农户的所有扶贫资源折款也就数万元。贫困户没有得到好处，又天天被折腾，他们就十分不满。而且上级还安排了两名专门驻村扶贫干部，要求每周有五天四夜住村，另外还安排了8名帮扶干部，要求帮扶干部每个月都要到帮扶对象家走访，结朋友，走亲戚，向结对帮扶贫困户宣讲扶贫政策，结果每次走访都成为任务，帮扶干部负担重，有的被帮扶贫困户却表示非常不耐烦。

扶贫干部  图片来源：IC photo

当前全国基层治理中，普遍出现手段对目标的替代，建服务型基层组织成为应对上级检查的手段，却无法为农民提供针对性服务，过程代替结果，形式代替内容，表面工作代替实质工作，运动就是一切，结果则根本没有人关心。甚至可以说，国家对村级治理要求越是严格越是具体，督查力度越大，村干部就越是失去进行治理的主体性和主动性，基层治理就越是会陷于空转与内卷化，基层工作就越是劳而无功，脱离农民需要和农村实际。