“村村点火、户户冒烟”的乡镇企业存在小散乱的问题，面源污染的问题，缺少聚集的问题，到了上世纪90年代中期，乡镇企业大量破产转制，工业向城市集中成为共识。如何处理已经破产的乡镇企业用地，成为问题。尤其是珠三角和长三角率先工业化的农村有大量兴办乡镇企业产生的所谓“农村集体经营性建设用地”，在原有乡镇企业已经破产情况下面，土地如何使用，地方政府出台了解决历史遗留问题的“农村集体建设用地流转办法”，十七届三中全会也第一次提出了“建立城乡统一的建设用地市场”，其主旨十分明确，就是要解决历史遗留问题。

现在的问题是，有人试图借解决历史遗留问题的农村集体经营性建设用地入市来冲击现行土地制度。与征地制度改革相匹配，即缩小征地范围所造成的城市化新增建设用地缺口由农村集体经营性建设用地入市来弥补。

现在的问题是，兴办乡镇企业的集体经营性建设用地是“村村点火、户户冒烟”的产物，分散在各个村庄，利用极为困难，也完全不适应城市化平面推进的规划要求，因此不可能形成城乡统一的建设用地市场，更不可能与国有建设用地同权同价。

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本来所谓“集体经营性建设用地”只是历史遗留问题，就应当作为历史遗留问题来解决。就完全没有必要通过修法来改变现行土地制度。也就是说，涉及到集体土地入市的现行法第43条和第63条理应保留。

33个试验区中有15个试验区进行了农村集体经营性建设用地入市改革试点。国土资源部修法说明中说：“截止2016年底，全国15个农村集体经营性建设用地入市试点地区入市地区共计226宗，面积3636.58亩，总价款46.77亿元。”问题是，这些入市地块、面积和价款的几乎90%是广东南海和浙江德清两地，其余13个试点区的入市地块及总价占比不到10%，这正说明了集体经营性建设用地作为历史遗留问题的性质，以及全国绝大多数试点地区推进集体经营性建设用地与国有土地同权同价的难度与不现实性。

“宅基地用益物权尚未得到完整落实”。前引郑凌志司长讲：“宅基地作为农民重要的财产，用益物权缺乏有效实现形式”，“农村宅基地度改革按照中央保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押担保保障，探索农民增加财产性收入渠道的改革要求”。

国土资源部的修法说明的数据：“截止2016年底，14个地区共退出宅基地21044户，退出面积128741亩，共办理抵押贷款687宗，金额5.49亿元”。说明说：“这次法律修改，重点是将党中央确定的改革方向和要求落实到法律中，保障和落实农民宅基地用益物权”、“鼓励进城居住的农村村民依法自愿有偿转让宅基地使用权，实现宅基地财产权”、“从当前试点地区看，15个地区共退出宅基地2万多户，占总户数的1.5%左右，既可逐步有序盘活农村存量宅基地资源和财产权益，又能够保证农村社会基本稳定”。

简单地说，之所以要修改宅基地制度，最重要的目的是落实宅基地用益物权，盘活农村存量宅基地资源和财产权益。

资料图来源：东方IC

但问题恰在于，农民宅基地本来就是无偿获得的，是基本社会保障，即使有农民进城了，他们也可能在城市无法获得稳定就业与收入，而且往往越是难以在城市安居的农户越是希望通过实现宅基地财产权来增加他们在城市安居的机会。一旦退出了宅基地，他们又不能在城市安居，这些农民农户就会失去退路。这个意义上，在当前中国正处在史无前例高速城市化阶段，保留进城农户的宅基地，即使闲置在那里，也是正常的作为基本保障的社会资源冗量，而不必让他们急于退出。

更重要的是，宅基地财产权这个词本身可能是一个误会。宅基地是农民无偿获得的，在当前农民进城的背景下面，农民在城市安居了，他们就不需要农村宅基地了，就自然而然地将宅基地复垦用于农业生产，这正是当前中西部农村普遍存在的情况。

很奇怪的是，居然有人以为农民宅基地是建设用地，具有很高价值，可以显化成为巨额财产。原中央政研室副主任郑新立甚至认为中国农民宅基地价值达100亿元，因为按照安徽金寨县宅基地试点的情况，农民每退出一亩宅基地可以获得49万元补偿。

而实际上，因为土地不可移动，农民退出宅基地只能复垦为耕地，且不说农民大多将宅基地选在坡地荒地，也不说复垦需要花费成本，只说复垦出来的土地种粮食，其农用地价值十分有限，可能超不过2万元，怎么可能复垦出来的土地就价值49万元/亩？那么，金寨县农民复垦出来的宅基地为什么可以卖到49万元/亩？实际上金寨农民并没有卖复垦出来的宅基地，而只是卖了复垦出来宅基地指标，这个指标是由国土部门控制的，从而只是起到了转移财富的作用，而没有也不可能生产新财富出来。

也就是说，宅基地上本来没有财产，试图通过形成建设用地指标来转移财富，则通过动员农民退出宅基地来实现这种转移就不仅显得过于笨拙，而且可能让进城失败的农民无法返乡。有人困惑，当前农村大量耕地抛荒，为何盯着农民建在荒地坡地上的住房，非得急于拆农民房子以腾出农民宅基地复垦种粮食。这个困惑有道理，因为包括国土部门在内的各界都以为宅基地上有财产。实际上，在农民进城的情况下面，中西部绝大多数地区农村，农民退出的宅基地只可能复垦种粮食，其中的财产性收益是很少很少的，是几近于无的。