使上访渠道畅通不能解决问题。上访制度可以说是中国的“国粹”，已有几千年的历史。在某种意义上，上访制度是一种国家治理制度，因为上访所要解决的是中央、地方与农民的关系问题。同时，当前国家治理制度的主要方面是法治，上访制度只能是重要补充，而不可能成为主导。

路漫漫其修远兮

取消农业税前，一方面中央不断减轻农民负担，另一方面地方不断加重农民负担，农民通过包括上访在内的各种途径维护自己的基本权利。取消农业税前，全国农民负担很重。《新闻联播》经常播报中央减轻农民负担的新闻，农民就可能认为是基层干部在侵害自己的权利，他们因此上访向中央汇报基层加重农民负担的“黑幕”，要求查办胡作非为的地方官员。

应该说，在取消农业税的前几年，全国都存在农民负担太重的问题。中央号召减轻农民负担，农民为了维护自己权益而上访，人数达到了历史上空前的规模。

既然农民上访都是因其认为基层干部加重农民负担所致，那么2002年开始农村税费改革，到2006年全国取消农业税费，农民负担不存在了，农民上访量应该大幅度下降了。但出人意料的是，取消农业税费后，农民上访量不减反增，到了现在，农民上访仍然是困扰中央和地方的治理难题，是基层治理中最头痛、最难解决、最劳神费力的事情。

公开接访现场（图片/CFP 陈为峰）

为何会如此呢？

取消农业税后，国家不再向农民收取税费，所以不再存在因为税费负担引起的农民维权上访。但是，又产生了两类重要的上访。

第一类上访是，取消农业税前，因为税费负担重，农民不愿意种地，将承包地撂荒，村社集体不得已将撂荒的承包地转包给其他农户，甚至外地农民耕种。现在取消了农业税，而且还有农业综合补贴，土地承包经营权就等于是现金。因此，过去撂荒的农民回来要地，而转包土地的农民不愿退地，由此引发矛盾甚至血案，并产生争夺土地承包经营权的普遍上访。为了解决冲突，全国大多数地区都对农民承包土地进行了微调，谓之“完善第二轮土地延包”。

第二类上访是，取消农业税费以后，村社集体不再收取提留，也很难收取农业共同生产费，单家独户分散经营，小农生产环节的共同生产事务无人解决，无法解决，农民上访要求上级解决他们的生产困难。这种上访可以称为反映生产困难的“求援性上访”。

农民有困难，国家就要关心，基层干部就要回应。农民反映困难的热情越高，求援的决心越大，上级就越是要回应农民的诉求。取消农业税后，国家开始大规模向农村转移支付，自上而下的资源如何分配？会哭的孩子有奶吃，农民上访越多的地方，就越有可能分配到更多资源。

一直到这个时候，农民上访都还是正常状况，因为随着土地承包经营权的微调，绝大多数争夺土地经营权的纠纷都已平息，“求援性上访”更多也只是反映情况。但是，取消农业税后农民上访不减反增，城郊农村因征地而发生的上访甚至恶性事件也没有减少的趋势，国家更加重视上访，决心治理上访，以解决上访存在的问题，减少上访数量。

重视上访、治理上访，就要听取农民的情况，重视农民的疾苦，解决农民的问题；就要使信访渠道畅通，搞信访综合治理，领导人接访，甚至提高信访局的地位，让信访局有更多的督办权力。

国家重视信访，要治理信访，向上级反映情况的“求援性上访”正好有自上而下的资源来回应农民生产生活的需求，这就会激励农民通过上访来解决问题。领导人接访，上访渠道畅通，农民无论什么事情就都试图通过上访来解决。地方为了息事宁人，也倾向于“人民内部矛盾人民币解决”。因此刺激了各种各样的似是而非的人民内部矛盾靠上访这条路解决。

重视上访，领导人接访，加上收容遣送制度的废除，进一步刺激出更多的上访，逐级上访，最终到了中央。中央无力应对如此之多的上访，且在重大节庆之日，这么多上访者来到北京，食宿解决不了，街头恶性事件层出不穷。中央因此对全国各地赴京上访数量进行排名，以此提醒上访多的省市区，同时要求按照属地管理原则，由地方接返上访者，解决其上访诉求。尽管很多上访诉求与属地政府没有关系，属地政府仍要负起接返责任。

为减少本地人赴京上访的情况，有些地方部门层层考核，搞信访排名，甚至采取一票否决的办法。地方可以解决有理上访，但问题是，上访中有相当一部分是不可能解决的无理上访。无理上访者正是看到上级搞信访排名、一票否决和属地管理原则，以此要挟地方，试图通过上访来满足自己不切实际的诉求，甚至谋取利益。上访者吃准地方政府，借赴京上访相要挟，地方政府不胜其烦也无可奈何。