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贺雪峰:当前中国土地制度是全世界最先进的
关键字: 三农土地宅基地沿海发达地区的土地制度创新不仅吸引了学者的关注,而且引起政策部门的高度关注。学界和政策部门的关注使发达地区的土地制度创新在全国层面具有了话语权,大多数全国层面的土地制度改革办法都是从发达地区产生并总结出来的,沿海发达地区在土地制度改革上具有与其占有土地资源完全不相称的话语权。
当前中国经济最发达的地区是长三角和珠三角地区,两者相加,也就是十多万平方公里,若再加上中国特大城市郊区农村,这样的发达地区总计面积不会超过30万平方公里,相对于960万平方公里,这些发达地区只有极少的土地资源,土地资源主要集中在不够发达的一般农业地区。
问题是,土地资源集中的一般农业型农村地区与沿海发达地区具有完全不同的土地价值。沿海发达地区和大中城市郊区已经成为城市带,即使农村土地也被纳入到城市带的经济之中。而一般农业型地区,农村人口不断流出,农村日渐衰败,农村土地除了农用,很少其他价值。因此,在一般农业型地区,附着在土地上的利益较少,土地利益争夺较少,土地制度创新的内在动力因此不足。
若将发达地区主要缘于土地价值分配的土地制度创新推向一般农业型地区,就会出现严重错位。
土地价值在沿海发达地区城市带,土地资源在一般农业型地区,发达地区土地制度改革的重点在于土地价值分配,而一般农业型地区土地上附着价值极少,显然不可能套用发达地区的土地改革办法。这是我们认识当前中国土地制度改革的一个基本前提。遗憾的是,当前无论是学界还是政策部门都缺少对这一基本前提的清醒认识。
二、征地制度改革
中国土地制度中,《宪法》第十条规定:“城市的土地属于国家所有”。“国家为了公共利益的需要,可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿”。
《土地管理法》第43条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。第47条规定:“征收土地的,按照被征收土地的原有有途给予补偿”。“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。
以上条款实际上是体现了中国土地制度的宪法秩序,这个秩序大致体现在三个方面:
第一,从原则上讲,中国已经消灭了土地私有制,依附在土地上面的土地剥削阶级和土地食利阶层已经被消灭掉了。
第二,国家垄断城市建设用地一级市场,放开土地使用权的二级市场。国家按被征收土地原有用途给农民补偿,按城市建设用地市场价值向市场供地。农地非农使用形成的增值收益归国家所有,即所谓“涨价归公”。
第三,农民只有有限的土地权利。土地如何使用,国家进行土地用途管制,
以上三条,第二、三两条是第一条的具体化。简单地说,经过新民主主义革命和社会主义革命,中国已经消灭了土地私有制和土地剥削阶级,农地非农使用形成的增值收益主要留在国家手中,形成地方政府的土地财政基础。
应该说,因为消灭了土地私有制和土地剥削阶级,中国土地制度可以真正做到“涨价归公”、“地利共享”,而成为世界上最为先进的土地制度,正是凭借土地制度的“制度红利”,改革开放以来,中国可以保持近三十年的两位数增长的奇迹。且中国这样的发展中国家之所以可以有完善的基础设施,之所以“中国城市像欧洲”,也是拜中国土地制度之所赐。
中国土地制度“涨价归公”的一个关键是,随着经济发展、城市扩张,在人口城市化的同时,也必然会有土地的城市化。土地的城市化就是城郊农地征收为城市建设用地,因为按土地原有用途给予农民补偿,经济发展所附着在特定位置土地上的增值收益就通过招拍挂,以土地出让金的形式进入国家手中,真正做到农地非农使用增值收益的“涨价归公”。土地出让金扣除土地开发成本,就成为地方政府的土地财政收入,正是土地财政收入使地方政府有能力大规模进行城市基础设施建设。离开“土地财政”,“中国城市像欧洲”是不可能的事情。良好的城市基础设施不仅是城市人生活方便的基础,而且是生产方便的基础,离开良好的城市基础设施,中国经济成长将困难重重。
也就是说,经济发展、城市扩张带来城郊农地非农使用的需要,中国土地制度使得农地非农使用增值收益以土地财政的形式被地方政府主要用作城市基础设施建设,良好的城市基础设施进一步推动经济发展和城市扩张,从而带来更大规模的城市化,由此形成城市化的良性循环,直至中国完成城市化。这个意义上,我们应该大唱土地财政的赞歌。土地财政是中国土地制度“制度红利”的体现,中国土地制度的“制度红利”来自中国土地制度的宪法秩序,这个宪法秩序显然又是经历了新民主主义革命和社会主义改造的两场革命而形成的新中国最重要的制度财产。
当前“土地财政”也受到广泛批评。不过,我们要理解“土地财政”两种完全不同的面向,一种“土地财政”是指以上“制度红利”下面,农地非农使用“涨价归公”,通过土地出让金形成的主要用于城市基础设施建设的土地财政,这个土地财政无疑是好的,是要大唱赞歌的;第二种土地财政是一些地方政府为了获取卖地收入,不适当地通过经营土地与城市,推动房地产,甚至通过各种城投公司以土地作为抵押融资,人为造成土地涨价,甚至造成鬼城。尤其考虑到中国地方政府大都希望在本届政府任期获得政绩的冲动,过度依靠卖地来获得土地收入和土地融资,可能导致财政金融风险。这种土地财政无疑是要警惕的,中央也是应当加强监管的。
以上两种面向土地财政的差异在于:前一种土地财政是经济发展、城市扩张必然带来农地非农使用情况下面非农使用土地增值收益归谁的问题。“涨价归公”,这是中国土地制度的宪法秩序的必然回答,因此就有了以土地出让金为形式的归地方政府使用的土地财政收入。
- 原标题:贺雪峰:当前中国土地制度是全世界最先进的 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:马密坤
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