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桂华:土地制度改革为何需坚持宪法秩序
关键字: 农村土地流转政策深圳房价土地制度改革封建地权的落后一面,不仅体现在不劳而获所带来的社会不公平上,而且在于土地垄断占有所产生的身份特权。对于新兴的资本主义来说,在土地封建式占有上所产生人身依附关系与人格化的土地权利,都阻碍社会生产。因此,要解放土地和劳动力。
资产阶级革命的意义在于,将活的劳动从封建依附关系中解放,让其成为自由劳动力,让土地去人格化,变成可以被市场交易的纯粹生产要素。社会关系上的“从身份到契约”,土地上的从以“所有”为中心到以“利用”为中心的权利制度转变,是同期发生的服务于资本主义生产需求的两个运动。
近现代历史上的土地革命,大概包括两场。第一场是资产力量对封建主义的替代,成果是土地的“物化”(去人格),这场革命所产生的现代物权制度,保护的是土地作为生产要素自由流动的权利。第二场是公有制对土地私有制的替代。尽管二者存在差异,但是在反对土地封建化上是同一立场。经历过资产阶级革命的国家,同样不鼓励土地食利阶层,如设置财产税制度取消土地就成为世代不劳而获的财富摄取工具。完成社会主义革命的中国,则直接取消土地私人所有制来实现这一点。
时下却中国弥漫着鼓励土地食利行为的话语。流行的声音的是,改革土地制度的目标是避免政府“与民争利”。这种看法,既没有对“民”做区分,也混淆政府的性质。目前中国有机会参与土地征收和房屋拆迁的农民都是极少数的。能够像深圳三十万原居民那样通过征收拆迁过上千万、亿万富豪生活,是每个农民都期盼而不可得的。而政府的土地出让收益是进入财政账户,最终化为公用。离开劳动,土地不能自动产生财富。
站在整个社会的角度看,土地制度所欲实现的公平目标在于,劳动者不能因丧失土地生产资料而堕入贫困,同时生产者所创造的社会财富也不应被特定位置的少数土地占有者所过度摄取。
设想一下,取消土地征收,实施集体土地参与城镇建设用地市场和“农地农房”自由入市,注定为一少部分“民”带来从天而降的财富。然而,财富永远不可能从天而降,这少部分“民”所得,是其他劳动者付出的所失。让土地变成累世财源,这是要退回到资产阶级革命之前。中国已经完成社会主义革命,没有理由让土地制度重新封建化。
三
关于农地,《宪法》第8条规定,“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”农地制度主要解决生产资料配置问题。上世纪八十年代初期,我国打破集体统一经营管理模式,实施“分田到户”。进行土地承包经营,并非回到合作化之前的小土地私有制,而是改善农业经营效率的一种手段。
随着时间的推移,农地制度改革发生逻辑变异。土地承包越来越摆脱其改善农业经营效率的初始目标,演变成分割集体公有土地的财产制度。早期保护农民利用土地从事生产经营,后期则转换保护农民通过流转土地获得地租收益的权利。这意味着,实际从事农业生产经营活动的真正农民,需要向那些脱离农业生产却控制土地权利的“农民”支付地租。
农业是弱质产业。为扶持农业发展,国家每年直接和间接投入的农业补贴和农业基础建设资金达数千亿。实际情况是,凡是国家投入资金完成基础建设的土地租金水平,会高于建设之前或未获得投入的地块;同样,目前农村土地流转合同中,凡是约定国家直补款归经营者时,流转费也必然同比例增加。这就是说,国家投入最终以地租形式被原土地承包户获得。受地租规律支配,在农业经营者与土地生产资料之间,在国家财政扶持与弱质农业产业之间,横亘着一批降低资源利用效率和降低国家投资效率的土地食利者。
四
从改革动力方面看,建设用地制度上的矛盾在于,谁有资格为城镇建设提供土地。城市建设用地由国家供给,取消个体私人以及集体经济组织供地,理由是城镇建设所产生的级差地租是社会公共投资带来的,国家通过垄断城镇建设用地一级市场,将这部分公共投资转化为公共收益,并实施公共分配。
农地制度调整也与城镇化有关。城乡人口流动,打破早期土地承包者与农业经营者同一局面。与此同步的是,土地成为财产物,锁定早期形成的地权分散和地块插花局面。以“利用”为目标的土地承包制度,脱离城镇化进程中的人地重构需求,演变为保护离农者“占有”地权的制度。针对此矛盾,国家启动土地“三权分置”改革,试图以更复杂的制度形式,弥补前期制度异化带来的问题。
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- 责任编辑:李泠
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