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樊鹏:党内宪制的守护者——中央纪委的政治功能解读
关键字: 中纪委纪委反腐依法治国宪制中央纪委党取得执政地位后,党规党纪成为了管党治党的主要依据。经过长期实践探索,中共逐步形成了完整的党内规则制度体系,包括党章、准则、条例、规定、办法、细则7种类型。党规党纪明确了党的性质宗旨、纲领目标、组织保障、行为规范、纪律约束。现行有效的党内法规有1部党章、两部准则、22部条例,还有近百件规则、规定、办法、细则等,截止到2016年初,不完全统计有约130余件党内法规。然而,党内法规虽多,但真正能拿来“用”的真是少之又少。
王岐山就曾表示,党规党纪是管党治党重器,是党永葆先进性、纯洁性的根本保证。但是现有的党内规制虽然历史很长,数量很多,但要真正把这些党规党纪变成管党治党之“重器”,还远远不够。他还提出,党内法规相关理论研究还十分薄弱,人才匮乏,对党规党纪的历史渊源、地位作用、体例形式、产生程序均需系统研究、予以确定。有的党内法规过于原则,缺乏细节支撑,操作性不强。要通过进一步整合规范党内法规,进一步形成有效的党内制度体系,变成治党真正的利器和重器。
从党的工作分工和程序上来讲,党内法规的修订工作需由中央负责,《党章》需要通过党的全国代表大会审议通过,其他条例、规定等需要在中央政治局审议通过。但在事实上,十八大以来几项最为紧迫的党内法规修订工作,都是由中央纪委具体牵头承担,从议题设定,征求意见到法规草案的形成,中央纪委成了主要担纲者。2015年通过的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》就是在中央纪委的牵头下修订,于2015年10月12日提交中共中央政治局会议审议通过。同年8月14日中共中央印发的《中国共产党巡视工作条例》也是在中央政治局会议上审议通过。
这几部新鲜出炉的党内法规,是中央纪委配合落实中央提出的“全面从严治党”的产物,是为落实“监督、执纪、问责”提供法理依据的产物。截止到目前,党内法规建设的重点还是围绕“执纪”的中心任务,通过整合规范党内有关纪律,为“执纪”找到清晰、可操作的戒尺。但是,如何就“监督”和“问责”提供具体理据和标尺,这恐怕是下一步立即需要开展的工作。王岐山书记在中央纪委十八届六次全会上已经提出要修订《中国共产党党内监督条例(试行)》,按照改革的逻辑推演,紧随其后的应该是党内问责条例的相关修订工作。
中央纪委推动党内法规体系建设的过程,看上去只是一次法规的修订工作,但实质上,在极短的时期内,对党内规制体系进行了重大调整,对管党治党的制度资源和权力资源,进行了积极的创制。在这个过程中,中央纪委担当的是党内规制有效性的监督者、改革者,党的全国代表大会和作为党中央的政治局,则作为最终的立法者以会议审议表决的形式给予合法性确认。
“形势决定任务”,中央纪委牵头引领党内法规工作,不仅立足于全面从严治党需要,更着眼于形势发展的需要,以加强党的领导为根本指向。本质上是执政党自身对于党内规制的自我完善和发展的过程,是执政党根据形势和任务主动调适、革新的过程。
上述内容,才是十八大以来中央纪委政治实践的真身和精髓。得到的启示是:
中央纪委显然不是一个单纯的反腐机构或执纪机构,反腐败斗争更不是一场类似“严打”的政治运动,而是有其立足当下、着眼未来的考量,中央纪委的职权范围和广度超出了一般意义上的反腐和执纪,它还担当着维护党章和党内法规尊严、保障党章实施的功能,被中央赋予了监测党内规制有效性、与时俱进创制党内法规的职责。要让中央纪委的工作更具政治合法性,让中国民众和外部世界更加理解和认同中央纪委,还需要对其治理实践进行更高层级的概括,赋予其更坚实、有力的政治论述和理论基础。
两个根本法:“宪法是国家根本法,党章是党内根本法”
中国共产党的十八届四中全会《决定》,对党的领导和依法治国的关系做出了深刻阐述,开宗明义把坚持中国共产党的领导列为全面推进依法治国的首要原则,强调社会主义法治必须坚持党的领导,提出坚持党的领导和推进社会主义法治的有机统一。在这个前提下,《决定》更进一步阐明:全面从严治党是实现依法治国的前提和保障,只有把党管好、治好、建设好,国家才能治理好。
这次全会给予的最重大启示是,通过重新思考宪法与党章的关系,全面论述了依规治党和依法治国的关系。这是深化对中央纪委政治职能的最重要的背景和前提。
全面从严治党依靠的党章和党内法规,全面推进依法治国依靠的是宪法和法律,二者有机统一。“宪法是国家根本法,党章是党内根本法”,这是王岐山针对依规治党和依法治国关系时的讲话。这个新颖的表述,包含着两层有机统一的理论逻辑:
第一层:宪法是国家的根本大法,确立了党的领导地位,赋予了中国共产党治国理政的责任和使命。宪法通过序言的形式,表达了人民共和国制宪者的意图和初衷,宪法序言坚持中国共产党领导与选择社会主义道路的必然性论证,论证了共和国宪法地位的正当性与政权形式的合法性,宪法序言提出,本宪法(当然包括序言本身)以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果,规定了国家的根本制度和根本任务,是国家的根本法,具有最高的法律效力。这里讲的最高法律效力当然也包括宪法序言本身。一言以蔽之:如果没有宪法,党的领导地位就没有宪法文本的根据,党领导国家治国理政的正当性就缺乏必要的宪法基础。
第二层:党章是党内的根本大法,党章规定了中国共产党必须在宪法和法律范围内活动,党员必须遵守法律。邓小平曾提出“没有党规党法,国家就难保障。” 党章总纲中明确规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”。一言以蔽之:如果没有党章和党内法规,就不可能管好党、治好党,也不可能使8700万党员尤其是掌握国家各级政府重大决策权(按照党章规定的行使政治、思想和组织领导的决策权)的党员干部在宪法和法律的范围内活动,全面推进依法治国,既要求执政党依据宪法和法律治国理政,也要求党依照党内法规管党治党。
简单总结,两个根本大法,一个是国家的根本法,一个是党的根本法。国家根本大法是确立国家社会主义性质以及基本国体和政体构成的根本法,党内根本大法是确立立党为国、立党为民、做社会主义中国法守护者的根本法,二者相互统一,相互砥砺。
维护宪法这个根本法的重要性在于:没有宪法尊严,就没有中国共产党的领导地位,共产党的领导就变成了自封为王;维护党章这个党内根本法的重要性在于:没有中国共产党这个领导核心,就不可能有中国特色社会主义,宪法变成了一张废纸。
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- 责任编辑:陈轩甫
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