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樊鹏:党内宪制的守护者——中央纪委的政治功能解读
关键字: 中纪委纪委反腐依法治国宪制中央纪委【作者授权观察者网发布本文。所有内容均来自公开资料,仅代表作者个人观点。】
作者按
中央纪委到底是什么性质的机构?如何理解中央纪委在中国政治体系中的角色和功能?
将中央纪委单纯视为反腐机构,矮化了其政治地位和功能,遮盖了中国政治过程的丰富内涵和中共体制的韧性。
十八大以来,中央纪委做了一次权力“加减法”,职权经历了“收缩”和“扩张”同步并进的过程。短短四年,从签字背书维护党风党纪,到与时俱进协助中央产出党内规制,中央纪委的政治功能历经转型。这是一种怎样的改革逻辑?基于何种政治理据?
党章规定“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”。作为党的中央组织,中央纪委属于“党的领导”的组成部分,但其职能和性质却有别于宣传、组织等党务部门。遵循《党章》提炼的“监督、执纪、问责”六字,规定了党的各级纪律检查委员会开展工作的“实”,但要让中央纪委的权责更具政治合法性,让外界更加理解和认同中央纪委,还需紧扣《党章》的有关规定,参照其不断丰富的治理实践,总结其“名”,赋予其更坚实、有力的政治论述和理论基础,使“名”副其“实”。
中国共产党是国家宪制的守护者,中央纪委则受党中央委托,做党内宪制的守护者。立足“治标”之当下,着眼“治本”之长远,维护党的章程的尊严,保障党章和其他党内法规的实施,确保党的领导地位和党内宪制安全,是确保国家宪制安全的必要前提和政治保障,也是党中央交给中央纪委的伟大历史使命。
中央纪委,无疑是现阶段中国政治生活中最招眼、最特别的一个机构,这一点可能不会有太多人反对。
但如果被问到:中央纪委到底特别在什么地方?它到底是个什么性质的机构?如何理解中央纪委在中国政治体系中的地位、功能?恐怕会蹦出来一堆有趣的答案,不过紧随其后,困扰中央纪委和纪检系统的理论性问题也会随之而来。
中央纪委的“名”与“实”
最多人给出的答案可能是两个字:反腐。
每周五下午,中国几乎所有重要媒体都在紧盯电脑屏幕,等待中央纪委监察部网站随时可能公布的最新执纪信息,这里将随时可能发布一则或数则极具新闻效应的信息:本周内哪些“老虎”将被揪出,哪些代表性的“苍蝇”(违反中央八项规定和“四风”方面典型问题)将被作为负面典型。信息一旦公布,便在极短的时间内传遍世界。
一提到“大老虎”,就会想到中央纪委;一提到中央纪委,就会想到“打老虎”、“拍苍蝇”,中央纪委是中国共产党的反腐机构,这几乎成了社会各界甚至海外对中央纪委形象的主流认知,也是中央纪委“名”声在外的最大原因。也无怪乎很多人将中央纪委与香港的廉政公署(ICAC)和新加坡的贪污调查局(CPIB)相提并论。
实际上,这种机构认知并不十分恰当。反腐机构的形象虽然凸显了党的十八大以来中央纪委在中央“全面从严治党”战略部署下正风肃纪、反腐惩恶积极开展反腐败斗争的特点,但却在无形中掩盖了中央纪委改革实践的更多内容。
2016年初,中央纪委书记王岐山在十八届中央纪委六次全会上做工作报告(公开),提到一组数字:2015年全国纪检监察机关诫勉谈话5.4万,其中党纪轻处分和组织调整20万,重处分和重大职务调整8.2万。如果细算,全国约每300名党员就有一名党员受到了党纪轻处分以上纪律处分,这些数字向社会彰显了反腐斗争的极强震慑效果,显示了中央坚持从严治党的决心和意志。但是,这些数字中并非主要是因腐败问题受到惩处,恰恰相反,以2015年出台的《中国共产党纪律处分条例》中提出的“六项纪律”(政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、工作纪律、群众纪律、生活纪律)为标准,在约30万受到处分的党员中,违反廉洁纪律的仅仅是其中很少一部分。
这是否意味着“执纪”——作为党的纪律检查机关——才是中央纪委最显著的政治功能呢?其实也不完全。以身边所熟悉的纪检体制内部的同志为例,虽然每天都在从事与纪律相关的工作,可是其中大部分人对于中央纪委自身角色定位和政治功能的“形象构想”,也可谓是千差万别,认知并不甚清晰。
十八大之前,中央纪委的工作延伸到党政体系各个层面,涉足各业务领域,纪法不分,权力边界不清,问题有目共睹。十八大以来,在“全面从严治党”、“将纪律挺在前面”、“把权力关进制度的笼子里”等新的政治论述下,中央纪委强调纪法分开,聚焦主业,实现“三转”,更加强调其“监督、执纪、问责”的功能,但是现阶段的治理实践中,中央纪委系统显然是将更多精力用在了“执纪”上。《中国共产党纪律处分条例》将党的纪律整合规范为六大方面,以“六项纪律”为戒尺,中央纪委在落实“执纪”职责方面,取得巨大成效。
问题在于,如果按照王岐山书记提出的履行党章规定的六字职能,除“执纪”外,还有“监督”和“问责”两项。这恐怕也是困扰各级纪检系统的更重要的问题。要实现所谓“先治标后治本”或“治标就是治本”的政治目标,就不可能忽视这一前一后两方面,但无论是理论还是实践,都还非常滞后。简单一个理论问题可能就难以找到答案:为什么监督?监督什么?怎么监督?为什么问责?问责什么?怎么问责?
显然,中央纪委的政治功能并不仅局限于反腐,将中央纪委作为一个反贪腐机构,矮化了中央纪委的政治角色和政治功能,甚至在一定程度上遮盖了中国政治过程的丰富性。海外学者和西方媒体,甚至包括国内个别媒体,就常对中央纪委进行工具化、泛政治化的理解,将中央纪委放在政治权力格局与人事更迭视阈中加以品评解读,多少与他们对中央纪委角色功能的认知有关。但即使将范围放宽,对中央纪委工作实践的“执纪”特色加以考虑——这已经构成当前中央纪委工作实践中的主要部分——同样不能完整地概括中央纪委的角色和职责。
中国古代政治思想中讲求“名”和“实”的统一,但是现实政治生活中往往出现两种偏颇的情况:一种是有其“名”却未见其“实”,另一种则是实际政治生活中已有其“实”,但却未见其“名”,简单说就是实践走在了理论前面。十八大以来中央纪委的改革,属于第二种情况。做了很多,探索了很多,进步了很多,但是相比较于内涵丰富的实践,“顶层”的理念探讨和有关角色功能的理论探讨相对滞后。简单来讲,有其实,无其名;或虽有其名,但名不副实,名实不一。
从“实”的角度来看,以可以观测为标准,十八大以来中央纪委的改革实践主要经历了两个重要方面的转变:通过职权的收缩与扩张,做了一次权力的“加减法”;从签字背书维护党内风纪到与时俱进产出党内规制,中纪委的政治功能得以活化。
- 原标题:党内宪制的守护者——中央纪委的政治功能解读 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:陈轩甫
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