【文/蔡昉】

引言

习近平总书记在2020年12月28日中央农村工作会议上的讲话中强调：“今后15年是破除城乡二元结构、健全城乡融合发展体制机制的窗口期。”党的二十大报告也指出，推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。贯彻落实这些重大部署、实现预期的目标要求，均以加快推进户籍制度改革为条件。

户籍制度改革在学术和政策研究中具有高度的共识，在党中央国务院的重要文件中早有部署，在实践中也取得了长足的进展。然而，迄今在户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间，仍然存在着高达18个百分点的差别，也就是说，进城务工农民工及其随迁家庭成员，尚未成为城镇户籍人口，意味着该项改革尚未完成。

诚然，对于户籍制度改革久攻不克的原因，从学理上和政策上给出回答，自然应该成为一个具有高度优先序的研究课题。同时，对于这项改革，也存在着一定的认识局限性，以致构成推进改革实施的障碍。也就是说，实质性推动户籍制度改革，有必要突破相关的认识误区，增进对这项改革的重要性、必要性和紧迫性的认识。

首先，户籍制度改革不仅涉及城乡居民均具有同等的发展机会、享受均等的基本公共服务，或者增强社会流动的问题，还可以通过增加劳动力供给和改善资源重新配置效率，显著提高经济潜在增长率。

其次，该项改革带来真金白银的收益或改革红利，既表现为长期的经济影响和制度效应，对于解决现实中存在的从疫情后经济复苏到青年失业治理等一系列难题，也具有立竿见影的效果。

再次，户籍制度改革不仅形成保持增长合理速度的供给侧效应，越来越重要的意义体现在需求侧，即有助于扩大消费需求，打破经济增长来自需求的常态制约因素。

最后，既往改革的推进逻辑即主要依靠市场主体或地方政府的推动，对于这项改革来说已经不再奏效。在实际推进这项改革的过程中，为了使具体措施真正落在实处，必须克服中央政府和地方政府之间的激励不相容问题。

结合理论逻辑和经验成果，进一步澄清前面揭示的几种认识误区或局限性，无疑将在很大程度上，帮助破解为什么在户籍制度改革收益如此显著并且立竿见影的情况下，推进效果如此不尽如人意这个谜题。这也会增强我们对于实质性推进户籍制度改革必要性的认识。

不仅如此，户籍制度改革固然可以带来改革红利，从而具有锦上添花的效果，改革进程加速更会对经济社会发展产生釜底抽薪作用。对一些认识的澄清和正确阐释，有助于揭示这项改革的紧迫性。面对经济发展新常态和人口发展新常态的双重挑战，户籍制度改革是一项方向正确、效果显著和时不我待的改革日程，如果不能及时推进并取得实质性进展，意味着经济社会发展的巨大机会成本和实际代价。

本文着眼于澄清关于户籍制度改革的一些片面认识，填补与此相关的信息盲点，从进一步推进改革着眼提出政策建议。本文的其余部分分别着眼于达到四个意图：第二部分论述改革红利，从供需两侧揭示户籍制度改革可以创造的巨大收益。第三部分警示户籍制度改革的延迟，可能导致“逆刘易斯过程”和“逆库兹涅茨过程”，阻碍中国经济更好向前发展。第四部分进一步阐释户籍制度改革如何有效促进社会流动，进而在提高基本公共服务供给水平和均等化程度的基础上，提高人口的生育意愿。第五部分从实现改革激励相容的角度，结合分析得出的结论提出政策建议。

图自新华社

通过破除城乡二元结构，保持经济合理增速

中国人口在2021年达到峰值、2022年开始负增长，同时65岁及以上人口占比超过14%，标志着一个重要的人口转折点。结合人口发展趋势的诸多新变化，二十届中央财经委员会第一次会议做出人口发展新常态的重要判断，要求以人口高质量发展支撑中国式现代化。

人口发展新常态必然赋予经济发展新常态以新的涵义。从供给侧来看，已经进入的经济发展新常态将会继续，一些相关趋势将会加速。从需求侧来看，居民消费越来越成为经济增长的常态制约，构成不利于实现潜在增长能力的阻力。

作为经济发展新常态的特征之一，2012年以来的经济增长速度下行趋势，与劳动年龄人口在这一时期的负增长有着内在的关联，即由之产生的劳动力短缺、人力资本和劳动生产率改善速度放慢、投资回报率下降等现象，导致潜在增长率下降（Cai & Lu, 2013）。从那时之后直到中国人口达到峰值，实际增长率与潜在增长率是完全吻合的，意味着这一期间尚未遭遇需求侧的实质性制约。在人口负增长开始之后，劳动年龄人口的减少速度将进一步加快，意味着潜在增长率的下降速度比以往的预期更快（蔡昉等，2022）。同时，需求侧制约也开始显现。

很多对中国经济增长潜力表现出谨慎态度的研究，大都把劳动力负增长作为做出判断主要的依据。既然劳动年龄人口逐年减少，劳动力负增长必然削弱中国经济增长能力。一些咨询类研究机构由此对中国在2030年前后超过美国、成为世界第一大经济体表示疑问（Capital Economics, 2018）。然而，这类研究忽略了一个重要的因素，那就是中国可以通过农业劳动力转移，大幅度增加非农产业的劳动力供给。

根据世界银行数据，2021年高收入国家的农业就业比重仅为3%。同年，中国的这一比重高达23%，意味着农业劳动力转移有着巨大潜力。特别是考虑到中国劳动力的超大规模基数，从农业劳动力中转移出10个百分点带来的非农劳动力增量，足以超过巴基斯坦和俄罗斯这种规模国家的劳动力总量。

这意味着，户籍制度改革推动的农业剩余劳动力转移，可以在相当大的程度上，帮助中国经济应对人口负增长这个供给侧挑战，直接产生一石二鸟的效果。虽然人口因素对潜在增长能力的不利影响，表现在劳动力短缺、人力资本和劳动生产率改善速度放慢，以及投资回报率下降等方面，其中劳动力供给和重新配置是最关键的制约。户籍制度改革对此具有直接的针对性，可以创造真金白银般的改革红利：

第一个效应是增加劳动力供给，抑制企业成本的过快提高，稳定制造业比较优势和占GDP比重。

第二个效应是促进劳动力按照劳动生产率提高的方向，从农业和农村向城镇非农产业转移，通过资源重新配置提高劳动生产率。此前的一项研究表明，劳动力流动的这两个效应，几乎可以不打折扣地转化为更高的GDP潜在增长率(陆旸和蔡昉，2016)。

经济发展新常态更为显著的变化表现在需求侧。随着2011年以来劳动年龄人口负增长，中国经济不再典型地具有劳动力无限供给特征，劳动力短缺和成本提高已经推动制造业比较优势迅速丧失，制造业在GDP中的比重也加速降低。这相应提出扩大内需、加快形成以国内大循环为主体的双循环紧迫要求。

在新冠肺炎疫情之前，这种以平衡内需外需关系为内涵的发展方式转变，已经取得了一定的进展。例如，把2010-2014年期间与2015-2019年期间的算术平均值进行比较，世界银行数据显示，居民消费率（居民消费支出占GDP比重）从35.4%提高到了39.6%；国家统计局数据显示，居民消费对GDP增长的贡献率从38.3%提高到了44.0%。

随着总人口进入负增长时代，内需的扩大会遭遇新的阻碍。内需的基础是最终消费，最终消费的基础则是居民消费。居民消费的增长取决于人口增长和人均消费水平提高两个因素，其中，人均消费又取决于消费能力和消费意愿两个因素。人口负增长和更深度老龄化，除了自身就是抑制消费需求的直接因素之外，还由于就业扩大趋弱、收入增长放慢以及预防性养老储蓄增加等因素，导致消费能力和消费意愿趋于下降。

毋庸讳言，人口负增长的趋势难以逆转，然而，扩大就业以保持居民收入增长，提高基本公共服务保障水平和均等化程度，都具有显著的提高消费水平和消费意愿的效果。这种潜力固然应该从诸多方面来挖掘，而旨在破除城乡二元结构的一系列体制改革、政策调整和制度建设，可以产生最直接、最显著的改革红利，大幅度提升居民消费。

已经外出就业的农民工是一个不容忽视的人口群体，同样蕴藏着巨大的待挖掘消费潜力。2022年，外出农民工的月平均工资达到5240元，折合成全年收入为6.3万元，以“三口之家”即夫妇二人工作并抚养一个子女计算，全家收入接近12.6万元，人均可达4.2万元，已经十分接近城镇中间收入组平均4.4万元的水平。

可以做一个粗略的假设，即如果没有其他因素的干扰，在统计上被归为城镇常住人口的农民工家庭，应该具有同城镇居民平均数相同的消费支出水平，即2022年现价的30391元。然而，由于这个群体没有城镇户口，未能均等地享受基本公共服务，因此，他们的消费事实上受到了抑制。

对于进城农民工消费被抑制的程度，中国学者和经济合作与发展组织（OECD）学者采用不同的数据进行过估算，得出的结论竟不谋而合：仅仅由于没有获得城镇户籍身份这一因素，就使农民工家庭的消费意愿降低了23%左右。换句话说，一旦这种制度性障碍因素不复存在，农民工消费的后顾之忧得以消除，即使其他条件不变，农民工家庭的消费支出也可显著提高，提高的幅度接近30%（王美艳，2016;Molnar, 2017）。旨在推动农民工在务工城市落户的户籍制度改革，无疑能够做到这一点。

2022年，外出农民工的总人数为1.72亿，大多数都符合城镇常住人口的统计定义。如果采取上述学者估算，即他们的平均消费支出比城镇居民平均水平低23%，则可以计算出他们的平均消费支出只有23705元。也就是说，如果户籍制度改革使进城农民工群体全部成为城镇户籍居民，仅仅消费意愿的改变即可将他们的平均消费水平提高6686元，达到30391元这个城镇居民的平均水平。从宏观层面算账的话，由此产生的居民消费增量可达1.2万亿元。

值得指出的是，这里模拟的情形不应被看作一种预测，也不应被苛求数量上具有准确性，只是为了提出相关政策建议并强调其效果的显著性。这个潜在政策改革还具有促进疫情后经济复苏的效果，在数量级上堪与拟解决的超额储蓄和消费疲软等问题相匹配。

从国际比较的角度看，中国居民的消费率明显低于世界银行各收入分组国家的平均水平，与世界平均水平也有明显的差距。这无疑构成中国居民消费的一个异乎常态的特点。近年来，中国的人均GDP大致相当于世界平均水平，然而居民消费率仅为世界平均水平的69.1%。因此，虽然中国人口的世界占比为17.8%，居民消费支出的世界占比却只有12.8%。也就意味着，向世界平均水平趋同，要求中国的居民消费率缩小这5个百分点的差距。旨在把1.72亿农民工转变为户籍居民，就可以填补这个差距的53.9%，可见改革红利之显著。