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左锦涛:“执法”冲之鸟,中国应制定自己的“航行自由”项目
关键字: 冲之鸟“海大”号专属经济区海洋维权航行自由海洋法综上所述,我们可以确切地说,冲之鸟是国际法意义上的礁石而非岛屿,不能作为划定专属经济区的基准;无论对公约第一百二十条采取何种解释,都不能支持日本的主张。因此,日本在冲之鸟礁进行的种种工程和政治活动,借用美国法学家莱蒂西亚·迪亚兹的论述就是“纯粹是贪婪的表现……如果每个国家都采取日本这样的对外扩张的方式,由此将造成国际法的天下大乱”。
实施中国版的“航行自由”宣示:将冲之鸟的科考活动制度化
中国的科考船在冲之鸟周边海域进遭到日本执法船的骚扰,这种冲突并非第一次。2002年之后,日本海上保安厅就加大了对冲之鸟周边海域的调查和巡视力度,干扰其他国家的科考船进入该海域实施科学调查,以实现其“划定周边专属经济区”的非法目的。在这种情况下,中国科考船进入冲之鸟海域的调查活动不仅具有科学意义,也具有了维护国际海洋法的执法意义和政治意义。因此从这个角度看,作为一个负责任的大国,中国应该将这种科考活动制度化,乃至打造中国版的“航行自由”宣示。
“航行自由项目”(Freedom of Navigation Program,以下简称FON项目)是美国对全球范围内“过度海洋权益声索”的“执法”项目。其中最核心的行动是“航行自由”宣示,派出包括军事船只在内的航行工具,在争议性海域进行巡航以显示美国的决心。美国的解释是,它不能允许任何国家损害由《联合国海洋法公约》和国际习惯法所确定的航行自由。近年来,随着美国推行“亚太再平衡”战略、将介入南海争端作为一个突破口,中国越来越频繁登上FON项目的目标国名单。其中,中国一个重要的“罪名”是“利用国内制度干扰外国考察船在专属经济区内的考察”。然而按照这一逻辑,日本自2002年起在冲之鸟所谓“专属经济区”内的持续巡航以及干扰中国的科考船,由于其主张未被联合国大陆架界限委员会承认,因此应被FON项目列为目标。但实际上,在过去的12年中美国只针对日本实施了一次“航行自由”宣示。这说明,美国对日本在冲之鸟的非法活动是听之任之的。
资料来源:美国国务院网站,关于FON项目2012年的记录
美国的这种“选择性执法”一方面是对日本的偏袒,另一方面也给中国留下了行动的空间。中国可以利用诸如冲之鸟等相关争议海域,制定中国版的“航行自由项目”。特别是考虑到中国是《联合国海洋法公约》的正式缔约方而美国会尚未批准该公约,中国的“执法”就更显得底气十足。而且进一步,我们可以借鉴美国对别国“执法”的经验而为我所用。这里笔者总结了中国未来可以遵循的几个原则:
第一,中国的“航行自由”宣示在工具选择上可以更加灵活。美国的FON项目主要是国务院、国防部以及前线部队合作完成的,主要使用军事船只来执行任务。这样有两个弊端:一是军舰的挑衅意味过浓,容易给他国留下武力威胁的口实;二是军方和外交部门协调经常会出现差错。借鉴美国的教训,中国在未来制定自己的“航行自由项目”时,可以扩大工具选择的范围:从科学考察船、捕鱼船、执法船到军舰,分为不同等级执行不同类型、不同烈度的任务。
第二,中国的“航行自由”宣示应该更注重舆论宣传的效应。美国在执行“航行自由”宣示的之前,经常有选择地利用媒体向对象国“喊话”;在经过一段时间后的舆论酝酿后,实施军事船只的巡航;在巡航结束之后,再利用媒体强化和巩固自己作为“执法者”的行动正当性(当然这个正当性因未批准公约而打折扣)。目前中国在现有的行动(例如此次“海大号”事件)中并没有表现出足够的舆论宣传能力,因此在未来的主动出击行动中,中国应当特别注意这一点。
第三,中国应当积极利用国际法,采取更加积极主动的法律手段。在目前牵涉到的海洋法律争端中,中国一直处在被动应对的地位(例如2015年菲律宾强行将争端提交国际仲裁法庭)。实际上,如果将一些问题付诸国际海洋法,中国并不吃亏——在冲之鸟问题上,中国就可以提出国际仲裁的要求。日本在明显不符合标准、且未被联合国承认为专属经济区的海域进行巡航,对中国科考船的合法活动进行骚扰,可以适用公约第二百九十七条的情况。中国将日本的行动提交国际仲裁,即使最后无疾而终,也能牵制日本的外交努力,打击其人工造岛的合法性。
总之,中国如果能够制定自己的“航行自由项目”,将国际海洋法转化为对自己有利的外交工具,对于目前海洋权益争端、国际责任乃至未来塑造西太平洋地区的政治秩序,都将是一次有益的尝试。
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