改革后农业执法的界线与重点

（一）农业执法应保持一定界线

农业执法力量增强后，农业执法是否什么都要管？《执法事项指导目录（2020年版）》中的251项执法事项是否都要覆盖到？农业执法虽然是“依法治农”的方式，仍应保持一定的权力界线和克制。

第一，这是由农业执法的特点和其所面临的对象所决定的。农业执法是行政执法的一种。行政执法是国家权力正式化、强制化、装备化运行，在面对执法对象时往往冰冷刚性、缺乏温度和灵活性，容易引发对立。城市管理执法刚推行时频发引发的社会冲突就足以成为农业执法的前车之鉴。

农业执法对象主要是农民群体，更容易引发执法冲突。正如在安徽调研时某农业执法队员所说的，“我们执法对象大多是种植户、养殖户、农资小店，他们是农民，也是弱势群体，面对他们执法太容易引发社会冲突了。再说了，一个县也不大，都是乡里乡亲的，你去罚人家太不合适了。我们一般不会频繁去检查，检查时遇到轻微的违法，也以劝说、教育为主，除非引发严重后果才会公事公办。”

第二，这是由农业生产的季节性所决定的。农业生产依农时节气进行。春耕秋播是种子、农药、化肥等投入的集中时期，农业机械化作业则主要在收割时期。长期以来，农业执法主要是紧盯春耕备耕、三夏生产、秋冬种等重点时点，围绕农资质量、农产品质量安全、动植物检疫等重点领域集中执法或者联合执法，以加大执法力度。比如，自2005以来，农业部几乎每年都会在2月下发开展农资打假专项治理行动的通知以确保春耕生产安全。

第三，这是由农业执法能力不可能全覆盖所决定的。农业执法对象主要来源于乡镇和各部门的线索移交、社会举报投诉、“双随机”检查，而不是来源于执法检查常态化。由于农业生产主体数量特别多，限于执法力量、成本的考虑，农业执法只能采取抽查的方式而无法全部覆盖。

如笔者调研的南京某乡镇内登记的农业执法对象有300个；安徽某县执法大队的种植中队四名队员要管理至少260家农资店、3万多台农业机械。据统计，河北省保定市899名执法队员，要管理5408个农畜产品生产基地、128个渔业生产基地、6266个规模养殖场、8581家家庭农场和合作社、2911家农资经营企业（户）、400余家饲料和兽药生产经营单位、68家屠宰加工企业、62个动物诊疗机构、2家病死畜禽无害化处理厂、19家种子生产企业、23家农药生产企业及14家肥料生产企业。[2]

第四，这是由农业执法是市场有序运转的保障而不是主要抓手所决定的。近年来，农资制假售假现象明显减少，在一些地区甚至几乎不存在。农资生产的规范化并不是靠农业执法，更多是市场充分竞争将假劣产品淘汰、政府的追踪平台建设和刑法打击的综合结果。笔者在南京某乡镇调研时了解，在1990年代，流动农资销售摊贩的存在还导致假农资充斥，但随着农资销售体系规范化，假农资已经几乎没有了。

因而，即便农业综合执法改革后，农业执法力量有所增强、农业执法事项不断延伸，也应使农业执法保持一定的被动性、侧重性、季节性，减少农业执法与农村社会群体的冲突。

（二）农业执法的重点

农业综合行政执法改革是同级农业部门内的机构整合。改革后，全国各地的普遍现象是，省市县三级执法人员数量明显倒挂，县一级执法人员数量非常少。例如，青海省西宁市编制37名，其下辖大通县核定执法人员编制26人[3]。湖北省有5000名执法编制，省级执法队伍有百人以上，市一级编制数为60-70人，县级编制数一般只有20-30人。[4]但是，农业执法的大部分任务量却在县一级。在县一级执法力量薄弱、任务重的现实下，要抓住农业执法的重点领域。

农业执法的重点之一是加强新型主体和新兴领域的管理。农业生产的传统主体主要是小农资店、小农户，随着大户规模种植和农资“厂家-大户”点对点销售模式的铺开，农业生产主体发生了变化。大户种植增加了农业风险化程度。如安徽某执法人员介绍，“以前种田人是成千上万的小农，他们买了假种子、假农药，虽然受损人多，但每个人损失不大。现在大户种着成百上千亩地，一旦发生风险就是巨大的损失。我们的执法责任是更重了。”保障新型农业主体生产安全就成为农业执法新的重要任务。

此外，在多地调研时发现，电商平台、网络直播等新兴销售模式引发的假冒伪劣农资也在增多，大多数农业执法在管理网络销售时都缺乏技术支撑、专业培训。加强网络执法也成为农业执法的新兴重点领域。

农业执法的重点还应加强薄弱领域建设。牲畜家禽防疫、检疫一直是农业执法的薄弱环节。改革前，动物卫生监督所和动物公路检查站执法时大多依赖联合执法，甚至许多地区站所未开展过执法。一些执法工作人员也反映，在非洲猪瘟等重大动物疫病防控中，动物卫生执法未能发挥应有的作用。[5]

村级动物防疫员开展蛋鸡免疫注射

所谓“农管”和乡村治理中的乱象

根据“法无授权不可为”原则，农业综合行政执法有特定的执法事项。由于行政执法“三项制度”即执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度的全面推行，农业执法过程也是有严格的规范化要求的。网络流传的“农管”各种“野蛮作风”,很难像是农业执法的“正常操作”。实际上，“农管”也是民间的说法，并不是农业执法的正式叫法。

网络上出现的“农管”不允许农民在房前屋后种瓜种菜、养鸡养鸭、晾晒摆挂现象，或许反映了当前农村人居环境整治跑偏走样问题。笔者调研时也发现，许多地方为了应付各类高标准检查考核，出台文件禁止农户堆放柴火、饲养家禽、烧柴做饭，禁止农户在自留地种菜、只能种花。乡村人居环境整治由农业农村部门或者市容市貌管理部门牵头，由乡镇属地负责，不属于农业执法的事项。

网络上出现的“农管”不规范管理现象，也可能是当前行政处罚权下放改革“一刀切”导致的。行政处罚权由县级及以上行政职能部门行使。2019年，中办、国办印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》后，我国各地开始推行行政处罚权下放到乡镇改革，在乡镇成立综合执法队伍。有的省市“一刀切”强行下放行政处罚权给乡镇，而不考虑乡镇是否有执法人员予以承接。乡镇组建的综合执法队伍大多由聘用人员构成且未经过完整的执法培训，由此也可能引发执法不规范问题。

当前农业综合行政执法改革中的一些历史遗留问题,也可能成为“农管”不规范执法的原因。农业综合行政执法改革时，一些地区农业部门将单位原聘用但财政不承担人员工资的人员全部分流到综合执法队，并要求这些人员“自收自支”，以至于一些执法队有罚款任务或者需要通过罚款来解决人员经费，这也会导致农业执法“以罚代管”现象的出现。

长期以来，我国农业执法都相对薄弱和消极，农业综合行政执法改革有利于加强农业执法建设。但农业执法面对的是广大农民群体、各类农业主体和乡村社会，具有较强的特殊性，探索能减少执法冲突、农民负担、有温度有尺度的执法模式，是农业执法要面对的重要议题。

注释：

[1]农业农村部：“关于农业综合行政执法改革进展情况的通报”，2019-07-05，http://www.zfs.moa.gov.cn/zfjd/201907/t20190705_6320375.htm，2023-04-23日浏览。

[2]河北省农业农村厅：“河北保定市农业综合行政执法改革成效显”，2021-11-26，http://nync.hebei.gov.cn/html/www/zlaq/20211100021961.html，2023-04-17日浏览。

[3]农业农村部：“部分省市推进农业综合行政执法改革的主要做法”，2019-07-05，

http://www.zfs.moa.gov.cn/zfjd/201907/t20190705_6320376.htm，2023-04-17日浏览。

[4]孙明阳：《农业综合行政执法体制改革的实践与内在逻辑》，中南财经政法大学博士论文第63页。

[5]农业农村部：“信访处答网民关于’ 咨询农业综合执法服装问题’的留言”,2020-03-05,

http://www.moa.gov.cn/bzxxlyhf/xfwy/netizen/replyDetail.html?strMinisterCode=W20200304010, 2023-04-17浏览。

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