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毛振华:地方政府债务是怎么形成的,如何化解?
最后更新: 2020-07-17 11:10:50完善债务风险预警机制,加大对高风险地区的约束和惩罚力度。国务院办公厅于2016年10月印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》对地方政府债务信息报送及债务风险事件处置进行了详细规定,明确“市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的,或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的,债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划”,明确财政重整计划包括但不限于暂停除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外的其他财税优惠政策,压缩基本建设、政府公用经费等各项支出,控制人员福利等多项内容,并提出依法追究有关人员责任等。2018年3月,财政部发布《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》,再次强调加大对高风险地区债务风险的防范力度,首次提出研究制定对高风险地区政府投融资行为的约束性措施。值得一提的是,当前我国地方政府显性债务风险总体可控,而隐性债务风险较大,且由于信息不透明,可控性依然不足,它的爆发同样可能对地方政府信用和经济发展产生极为负面的影响。因此,在债务风险预警和防控体系中,尤其需要关注隐性债务风险,做好隐性债务摸底是进一步防控地方政府债务风险的前提。同时,对隐性债务风险较大地区相关人员的追责也应进一步加强。
切实贯彻落实已出台的系列政策,妥善解决存量债务风险,规范新增债务管理。43号文发布以来,围绕“开前门、堵后门、修明渠、堵暗道”的规范,地方政府债务管理以及投融资平台举债等方面的政策不断出台。2017年以来,在“防风险”背景下,中央针对政府通过城投平台违规举债、明股实债、PPP不规范等行为,相继出台了系列文件。这一系列政策如果能切实贯彻执行,实际上是可以妥善应对地方政府债务风险、规范投融资平台举债的。但在实际操作中,在中央和地方财税关系没有根本改变的前提下,融资平台依然履行着重要的基础设施建设职能,导致违规举债行为难以杜绝。同时,在隐性债务摸底尚未完成的情况下,存量债务风险处置难以有的放矢。此外,市场依然存在一定的“兜底”幻觉。因此,要保证已出台的系列政策贯彻落实,一方面要持续推进央地财税体制改革,另一方面地方政府债务统计与信息披露工作仍要加大力度,同时加大督查问责力度以确保新增债务严格遵守现有政策规范。此外,在当前地方财权与事权合理匹配问题并未得到根本解决的情况下,地方政府也要充分发挥主观能动性规范税源监控,加强税源管理,多方面拓展税源,提升自身财税实力,减少对举债发展的依赖。
提高地方政府发行债券及其二级市场交易市场化水平,有效发挥其融资功能。自2014年新《预算法》规定地方政府可以直接发债以来,近年来,为提高地方政府发债及其债权交易的市场化水平,中央政府在政策方面做了不少努力。但是,在当前我国地方政府缺乏完备清晰的资产负债表和财政收入支出表、债务信息并不完全透明的情况下,地方政府信用评级差异并不显著,地方政府债券发行市场化定价依然缺乏足够的基础。要提高地方政府债券发行市场化水平,仍须做好顶层制度设计。加强政府财务信息公开是实现地方政府发债市场化的重要前置条件。与此同时,建议统一地方政府发债主体与资金使用主体,允许具备条件的地市或县作为发债主体直接发债。此外,提高地方债二级市场流动性,完善做市商制度,打通银行间和交易所市场,鼓励更多投资者进行二级市场交易。
规范运用产业引导基金、PPP等融资渠道
虽然当前各方对中国地方政府存在巨量隐性债务这一点达成了共识,但隐性债务规模到底有多大、其中蕴藏多大风险则众说纷纭,有关部门统计口径也不统一。当前亟须对已经形成的隐性债务进行摸底排查,以此为基础,有的放矢地做好存量隐性债务的化解工作。与此同时,必须坚决遏制隐性债务快速增长的势头。2017年以来,有关部门持续出台文件对产业引导基金、PPP等融资方式进行规范,如果这些规范能得到贯彻落实,将对地方政府通过产业引导基金、PPP等融资渠道违法违规举债产生较好的制约作用。但是,监管部门仍要持续关注,与时俱进地改进监管方式,防范地方政府在融资压力下通过金融创新规避监管、拓展其他融资渠道,导致新增隐性债务。
《双底线思维:中国宏观经济政策的实践和探索》
中国人民大学出版社
2020年6月出版
毛振华 著
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