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1993年,我们给中国经济“定规矩”——楼继伟谈当代金融体制的起源
“13条”以集权为主,为改革指明方向
1992年,党的十四大提出了建设社会主义市场经济的目标。十四届三中全会准备了文件,提法就是建立社会主义市场经济的基本框架,当时朱镕基同志主持国务院的工作。面对通货膨胀、面对下一步怎么改,他采取的做法,我本想列一个提纲,后来发现不用了。因为《朱镕基同志讲话实录》一书中,记录了1993年6月出炉的著名的“13条”,这就是最好的提纲。
第一,“把住基础货币的闸门”。“当前最关键的是严格控制货币发行,一定要把住这一关。货币发行量是基础货币供应量最重要的指标,这个指标不控制住,我们不知道将会走向何处!”M0是现金,M0既是基础货币,又是派生货币,然后是M1、M2等等,基础货币起主要作用的是再贷款,这是第一次正式提出管住基础货币,过去只是在学术界讨论,党中央、国务院从来没有讲出这个概念。
第二,“要坚决制止银行违章拆借。”
第三,“要坚决制止乱集资。”
第四,“要严格控制信贷规模”,主要采取禁止性措施遏制金融领域违规的行为,整顿金融秩序,同时继续通过规模控制抑制通胀。他讲话中说,应急措施13条含有传统的办法。
第五,“准备再次提高存款利率,或者实行保值储蓄”,发出安民告示,既可以稳定人心,又可以增加储蓄、回笼现金、降低货币供应扩张的幅度等等。
第六,“人民银行要加快改革”。“人民银行的各级机构要将自身开办的营利性金融机构分立出去,要下这个决心。人民银行的一切活动不能有利润动机,你掌握着钱,你又把这些钱调去搞房地产,搞投资,那样你就不是金融主管部门,而是唯利是图的投资者、投机者,还有什么宏观调控?不能再搞了,要赶快交出去,财务、人员、资金要彻底脱钩,绝不能把人民银行变成直接投资者、股票炒卖者、直接经营者”。
这一条让人民银行回归货币当局本位。当时每一家分行都有证券公司,他们还投了很多房地产。
《朱镕基同志讲话实录》
第七,“专业银行要保支付”。“要把省人民银行的权收上来,交给专业银行。现在挤兑是在挤兑专业银行,因此,如果把保支付的责任放在省人民银行头上,一旦出了问题,我们是找不到负责人的。现在就要明确,如果发生了支付困难,是各专业银行行长的责任,首先要撤行长的职”。
这一条是专业银行单一法人化,央行与商业银行的职能分开的基础。这明确了货币政策的执行,实行集中体制,否定了专业银行子行化和货币政策分散化管控的错误方向。
还有一条非常重要,“专业银行各级机构要从自身开办的非银行金融机构和其他经营机构,包括房地产公司、信托投资公司、证券公司,在资金、财务、人员上彻底脱钩,这一点要和人民银行一样。人民银行首先要‘自我改革’”,这一条是金融分业经营的基础。
第八,“要把投资体制的改革和专业银行的改革结合起来”。“基础设施既然是政策性的,就要通过金融债券、财政投融资、成立国家长期开发信用银行来解决这个问题,产权要国家控股,银行贷款要配套。政策性的贷款和商业性的贷款一定要分开。”
这就是今天的开行(观察者网注:国开行),先有开行,然后再有农发行和口行(观察者网注:进出口银行),它们都是从专业银行分出去的。这一条是三大政策银行成立的基础,也是政策性和商业性分开、专业银行转成商业银行的基础。
第九,“国库券的发行任务一定要限期保证完成”。“今后要确定一个原则,财政赤字只能通过发行国债解决,不能再向银行借支”。银行指的是央行,这是理清央行和财政关系的重要机理基础。赤字只能通过发债融资平衡,不能向央行透支,这是十分重要的一条。
第十,“今年已经确定的发行股票和在海外上市的计划要落实”。“不开一个正门,不好取缔黑市”,“但是一定要规范化,要按照我们已经颁布的法律来规范”,这是坚决规范发展股市的基础。
第十一,“要抓紧研究加强外汇市场管理,稳定外汇的比价”。这是问题导向,没有提出究竟怎么办。但是接着开始准备汇率并轨,不久后的1994年1月1日,实行了汇率并轨,并到了单一市场轨。1995年实现了有管理的浮动汇率机制和经常项下可兑换。
第十二,“要抓紧研究整顿房地产市场的办法和政策”。这和我们今天面临的金融杠杆过高是一样的局面。
第十三,“要加强税收管理,堵住乱减免税的漏洞”。“现在减免税的漏洞太大了,名义税率与实际收的税差额太大”。
面对包干制带来的问题,以上这些虽然说的是临时性的措施,但在当时面临着是治标还是治本的问题,而以上举措为治本的一系列问题指明了方向,进而可以推行一系列改革。
改革的成效,包括以下几点:
第一点,实现人民银行货币政策目标的管理单一化。当时人民银行除了货币政策目标和反通胀之外,还有发展区域经济和调节产业的职能。
第二点,转化了专业银行的经营机制。专业银行单一法人化,转型为真正的商业银行,风险管控,资金调度、国际业务等职能集中化,由专业银行总行统筹管理,搭建起了现代商业银行经营管理的框架。
第三点,实现了银行政策性和商业性的分离。
第四点,形成规范统一的资金市场,建立全国统一有序的总行之间同业拆借。而之前是各个子行之间进行拆借,由央行的省分行负责管控。接下来,规范债券的信用评级,促进债券市场的发展。
第五点,汇率并轨,经常项下可兑换。
最大的经验是相信市场,最主要的目标是防御风险
总之,1993年准备、1994年推出的金融改革,在建立现代金融体系方面走出了坚定的一步。我们有以下几点思考:
第一,改革必须冲破既得利益的阻碍。央行和专业银行有很多房地产公司、证券公司。这些业务和银行的定位不一致,要把它分离出来,这存在很大的阻力。同样,货币政策回归单一目标也有很大的阻力,哪一个分行行长不愿意在地方政府面前露脸?地方政府也不愿意分行的权力收缩。
我特别要讲一讲汇率并轨,这个利益太大了:原来全国可以做外贸的公司,只有中央几十家、地方百十家外贸公司,一共不到二百家。外商投资企业是可以做自己企业的进口和出口,其它企业除了“三来一补”之外,都没有外贸权。
而汇率并轨后,接着就是外贸体制改革,这意味着各类企业都拥有外贸权,可以平等竞争。这对原有的一百多家企业来说,就得放弃多大的利益。比如:利率并轨之后,就没有外汇券了。之前外资企业的外籍人员是拿外汇券工资的,中方的人员是拿部分外汇券,而外汇券除了和人民币有价格之差,还有一些特权。
原来双轨制的时候,额度是靠行政分配的。我当时是国家体改委宏观司的司长,去财政部了解情况,当时财政部外财司的几位老大姐和我说:“我们非常支持改革,正在加班,但是改革之后我们的司就没了。”当时,非贸易外汇是由财政部外财司分配的。除了行政部分用汇外,还包括旅行社组织出国旅行用汇、留学用汇,都归这个司批额度,如果没有额度就换不到现汇。
第二,相信市场的力量。要相信价格会起作用,相信公平竞争会提高整个效率。我们汇率并轨的时候,外汇储备不到200亿美元,在这种情况下敢汇率并轨,有多少利益相关者反对,说人民币就要垮掉等等。我们要相信并轨之后市场能够出清,汇率会起作用,经济福利会提高,外汇储备会上来。要管住既得利益,但是如果方向是错的,那也是白搭。
第三,坚信宏观调控是中央事权。金融市场的改革要把防御风险放在第一位,把机构的风险管控和提高整个社会的风险文化放在第一位。
第四,依靠党中央的坚定决心和有力指导。当时我实质参与了改革的过程。这些改革的措施,都是由在前方的朱镕基同志主持的。他多次在重大改革方案研究后的布署会议上,开场就讲已经把我们的方案认真地向江泽民同志作了汇报,他坚决支持,现在分配任务……这就如同打仗一样。所以没有党中央、国务院的决心,正确的决策和有效的实施都做不成。
时任中共中央总书记江泽民与朱镕基同志,资料图
而新时代我们面对的任务更加艰巨,使命更加艰巨,我们面临以下的问题:
第一,利益纠葛更加复杂。比如说宏观调控的主体应该是国家,但很多不属于宏观调控,属于微观干预。一些跨区域事项,责任大,应该上收权力,但下面不愿上收。从社会层面看,帕累托改进的余地不大了。以往改革之后大家很快都受益,比如说1994年改革,有一部分人受损,但是很快大家都受益,可现在情况不同了。正如习总书记说的,好改的都改了,改革步入深水区。
第二,靠市场的力量,相信它一定会增进整个民族的经济福利。我不是指福利主义的福利。经济福利是指经济学的福利,所有人都会最终受益,但不会同时受益那么快。
第三,风险在增加,要谨慎、大胆,要法制化,而不是运动式的。长期积累的矛盾要法制化、市场化,逐步化解。供给侧结构性改革五大任务,不能拿任务当手段。用下指标的方式去产能,那叫结构性改革吗?总书记讲了要法制化,不能一刀切,不能先关再说,不能运动式。
第四,外部的不利形势。遏制和反遏制是长期的问题。
最后,如同1994年那一次改革一样,当时靠党中央的权威,今天靠习近平总书记和党中央的权威,破除阻力,把握大局,坚定地推进改革,我们每一个人在这个重大的改革进程中都应发挥着我们各自的力量。谢谢!
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