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李三希:数字平台反垄断目标,如何在政治、经济、社会维度权衡?
——欧美对数字平台反垄断趋严,中国要不要紧跟?
最后更新: 2022-07-04 10:04:23再看美国,美国反垄断的目标随历史动态变化而不断变化。从反垄断法颁布之初,所谓的目标多元化逐渐因为芝加哥学派的兴起走向目标的一元化,到现在新布兰代斯学派兴起,多元化的呼声再起,大家又强调要回到这个谢尔曼法之初,这就是美国反垄断法的基本历史沿革。最近也出现了新布兰代斯学派对芝加哥学派的批评。芝加哥学派在20世纪70年代兴起以后,使得美国的反垄断法以经济效率为最大的目标,而在数字时代,以美国现在FTC的主席为代表的新布兰代斯学派,强调不仅仅要关注经济的效率、不仅仅是关注价格。
所以可以看到,欧盟和美国在反垄断选择的一些分歧使得他们在执法上有一些差异。欧盟判定企业占据市场主导地位的门槛更低,而美国相对来说还是比较宽松的。以结果来看,欧盟的反垄断基本上以高额的罚款为主,美国的反垄断大多是走向了国际。另外可以看一下反垄断的效果,下图是美国与欧盟数字平台市值,这跟欧盟和美国反垄断的不同选择有关,它可能既是因也是果。
接下来看看中国,中国的反垄断目标选择有理论基础跟政治基础。首先是理论基础,中国由计划经济向市场经济转轨。因此反垄断的目标除了包括维护竞争自由和保护消费者利益,还包括促进经济体制转型和完善市场结构。政治基础,是说反垄断的战略可能是国家经济发展的重要组成部分,要放在国家治理体系中的大的方向来进行定位。
所以,反垄断的目标选择,在出台前声音比较大、提及比较多的目标,包括公正、效率、自由、平等。如果我们从《反垄断法》原文来看,是“保护市场公平竞争、提高经济运行效率、维护消费者利益和社会公共利益,促进社会主义市场经济健康发展”,所以至少有四个目标:公平、效率、消费者利益跟社会公共利益。那是不是还要考虑更多,比如说产业的发展,安全隐私,还有要不要放在一个国际背景、国际博弈来考虑平台反垄断目标?
我提一下支持反垄断目标多样化的一些理由。有些人支持目标多元化,认为反垄断法是“经济宪法”,具有宏大的政治经济使命,所以不能简单地看一元化,因为一元化太过偏颇。从数字平台的这个特性来看,由于涉及多层监管问题,福利的分析也更加复杂。也有一些学者支持反垄断的目标应该要专注于经济的福利。
理由大概是这么几条:从法律的地位来看,反垄断法的核心价值是效率。从制度的实践来看,《反垄断法》并没有明确地指出如何协调目标之间的冲突。从执法的有效性来看,经济福利比非经济目标更容易衡量。从国际协调看,经济目标可以成为协调反垄断执法分歧、促进国际合规的有效抓手。
接下来是数字平台反垄断目标选择的制度设计。讨论数字平台反垄断的目标选择,需要进一步弄清楚以下问题:反垄断机构应当选择何种目标?如果我们把反垄断机构看成一个代理人,把中央看成委托人的话,中央把不同的目标分配给不同的机构,它应该是把所有的目标分给相同的机构还是分给不同的?在目标分配之后,如何协调不同部门实施目标?我们的核心观点是,经济福利目标和其他的竞争性目标都是重要的,我们并不否认其他的“竞争性”目标的重要性,但是,不应该都交由反垄断机构来执行,我们认为反垄断机构应该专注于经济福利目标,其他“竞争性”目标应诉诸尽可能减少扭曲竞争的其他政策工具。
接下来从反垄断机构跟企业两个方面来分析、论证我们的观点。第一是从反垄断机构的角度来看,我们的核心观点是多元化目标导致执法的低效率。第一,是否应当追求目标多元化,取决于目标之间是否是“协调的”。我们认为一个比较合适的理论框架分析基础是多任务委托代理(Holmstrom & Milgrom, 1991)。
反垄断机构以及其他的机构看成是代理人,中央看成是一个委托人,那么中央有可能有很多目标需要去实现,比如经济的效率,产业的发展,社会的公平,共同富裕,社会的收益再分配,国际的竞争等,也就是有很多的目标、任务,要分配给这些代理人,代理人包括反垄断机构或者其他的一些部门。
那么一个问题是,应该把这些任务分配给一个人还是分配给多个人,什么时候应该把这些任务进行捆绑呢?这就是看目标之间是不是协调的。如果说这个目标之间是协调的,最好是把这些目标捆绑在一起,否则的话,就应该把目标给分开。目标之间是不是协调的?在我们看起来,他们之间存在比较大的一些冲突。
举个例子,比如说反垄断机构如果要去追求公平,或者是追求社会的公共利益,那么它在处理涉及到行政机关、涉及到国有企业的案件的时候,可能就会消极的避让,这不仅仅是一个经济的效率问题。
第二个,为什么他可能会造成执法的低效率呢?是因为考虑追求目标多元化时应考虑目标的“可衡量程度”。从目标的可度量性来看,经济的福利相对来说比较好度量,因为现在的经济学可以提供比较成熟的工具,尤其是产业组织理论有成熟的一套工具来度量经济的福利。而其他的经济的目标,可能也有一些方法去度量,但比较难度量。
那么在目标可度量的程度不同,目标之间关系又存在冲突的时候,我们觉得比较好的一个方式就是不应该追求目标的多元化。因为如果要追求目标多元化,就可能会导致反垄断机构进行一些操纵或者是伪造某一些维度的业绩。这也是由激励理论里面讲的,你越想度量目标,可能往往越无法真实度量。
有一些例子,比如反垄断的目标是“公平”,反垄断机构过度扶持不具有竞争力的中小型数字平台,可能导致资源配置扭曲,使得执法结果只符合特定的利益集团的诉求;若反垄断的目标是保护数据安全,则可能因为缺乏成熟的分析工具使得反垄断调查陷入停滞。2017年HiQ Labs诉LinkedIn案历经了一审、上诉和发回重审,仍未达成一致的判决结果,就体现了这种情况。
- 原标题:数字平台反垄断的目标考量 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑: 刘惠 
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