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周少来:乡镇政府为何容易陷入“形式主义泥潭”?
关键字: 基层治理 问题研究精准扶贫变精准填表政府治理 层层加码基层民主参与乡镇政府 形式主义“运动式”治理成为乡镇政府的主要工作方式
作为“任何责任”都无法“推卸”的基层治理单位,乡镇政府要把各式各样的任务和工程落实到乡村社会。但同时,任何“责任的板子”,都能“打到”乡镇政府的头上。
经过我们在全国各地不下一百个乡镇政府的实地调研发现,目前乡镇政府的基本运行状况和治理方式呈现出“疲于应付的忙乱状态”。主要根源是,经过多轮的“乡镇合并”,现有乡镇管理规模普遍扩大,而乡镇政府编制遵循“只减不增”的原则,大的乡镇,编制有70到80多人(行政编加上事业编),小的乡镇有40到50人左右。而随着城乡一体化进程的急剧加快,精准扶贫、移民搬迁、土地征用、基层党建、安全生产、综治维稳、美丽乡村等,都需要乡镇政府最终“落实”,并必须通过“考核验收”。于是,乡镇政府陷于“人少事多”的被动工作状态之中。
一是“集中运动式治理”,什么事最紧急,什么事考核最严格,乡镇政府就会全体出动“运动式”集中完成。
二是“加班加点式工作”,“白加黑、五加二”忙于工作,这是乡镇干部的“常态”,“谁也不敢拿工作开玩笑,出了事就得下岗”。我们在全国各地一百多个乡镇的调研中,最普遍的干部反映是“忙、忙、忙”,这是不论东、中、西部各个乡镇干部普遍的感受。
三是“外聘人员式工作”,乡镇编制有严格限制,而工作任务不断增加,“有财力”的乡镇,则在现有编制外“聘用”人员。这是东南沿海发达地区乡镇的普遍做法,如东部一个乡镇,行政编、事业编与聘用人员,基本保持在1:1:1的比例,即有40个行政编,40个事业编,就有40多个外聘人员。
乡镇政府“陷于”完成各种“任务”、“项目”的纷繁事务之中,完全失去工作的“主动性”,被动地成为完成“上级工作”的“腿”,无法自主统筹和开展适合本乡镇发展的各项规划。由此,也进一步加剧乡村自治的“行政化”,即乡镇政府也把各个“行政村”,变成自己工作的“腿”,村民自治功能全面衰减。在这种“运动式治理”常态化的运行机制下,乡镇政府的各种“形式主义应对”也似乎有了各式各样的借口、理由。
为了应对各种检查考核,乡镇政府各种“形式主义报表”纷纷出笼
由其“层层加码加压、层层下卸责任”的基层治理结构所决定,基层治理权力的运行逻辑和基本权力格局日益变成:县级政府及其部门主要的工作就是“开会动员、签订责任书、考核验收”,而乡镇政府则是各项能够得到“细化”、“量化”的“责任”的最终“完成者”。一个乡镇书记说,县域的80%以上的工作都是在乡镇“完成的”。
同时,在重要领域和重大任务方面,还有严格执行的“一票否决制”:如计划生育、社会治安综合治理、安全生产、精准扶贫、信访维稳等。有的地方政府,还实行“考核打分等级排名”,优秀者给予奖励,连续两年“末位者”,乡镇主要领导“予以免职”。由于来自“上面”无论哪项“考核检查”,都与乡镇领导的晋升、评优,以及一般干部的奖励福利等紧密“挂钩”,任何乡镇干部都不敢有任何“怠慢”。
我们在中部某县的实地调研中,一个乡镇书记粗略地给我们回顾了一年中都有什么样的“检查”:精准扶贫,每月4-5次,包括省、州、县各级检查;安全生产,每月4-5次,包括陆上、水上、药品、食品、交通、矿山等;党建检查,一月一次;美丽乡村建设,每月4次,包括州、县各两次;森林防火,清明节、春节各一次;计划生育:一月一次;重点工程、防汛等,不定期检查。每月的检查,大概10多次,一年之中的检查至少达100-150次之多。岁末年终,更是乡镇应付检查的“繁忙时期”,有时,几个检查组同时进驻乡镇。各种“检查考核”重复而叠加,一波接着一波,一轮接着一轮,应接不暇,再“正派”的干部也只能“忙于应付”。
由此造成了乡镇政府工作的“形式主义应付”:一是“精准扶贫”变成了“精准填表”,而且要不断“重复地填”。二是无法精准量化或核实的“数字”,变成了“数字造假”,出现“任意编造”“一个领导可以随意推翻几个考核数据”等现象。三是“填表应付”变成了“一本正经的常态化工作”。实地调研中发现,一个女大学生志愿者在这个乡镇整整一年的“工作”就是“填表”,“没日没夜的填”,直到把这个女大学生“填得头昏脑涨”,抱怨“填表都把人填疯了、填哭了”。
这些便是基层乡镇最为严重、也最为头疼的“形式主义表现”,但调研中采访过的各个乡镇书记和镇长,都表示各种各样的“万般无奈”,甚至他们也“深恶痛绝”。而“不完成任务,就走人”的压力和责任,也使乡镇干部有意无意地被“裹挟”到“形式主义泥潭”之中。当然,这其中绝不排除个别乡镇干部本身的“作风问题”和“责任担当问题”。
- 原标题:乡镇政府缘何容易陷入“形式主义泥潭” 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:李泠
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