第四个时期是东南亚新生民族国家的建构时期，各国在政治上要求独立自主，在经济上却仍然受制于国际政治经济体系的不平等格局，仍然不可避免地要受经济帝国主义的支配。东南亚各国的政治发展在这个时期走上了不同的道路。缅甸、越南、柬埔寨和老挝这些国家，受苏联和中国影响；马来西亚、新加坡、菲律宾、印度尼西亚这些国家，则更接近英国、美国；泰国保持了君主制的长期传统，文莱也重建成为政教合一的君主制国家。

政治发展往往是内生因素和外生因素共同作用的产物，如果一个国家受到的外部因素影响非常大，其内部自主选择、自我演化的时间和空间都会受到很大限制。对东南亚而言，最重要的外部因素是旧帝国与新帝国之间的地缘拉锯、冲突与竞争，先是印度、中国这些传统帝国与西欧兴起的新霸权帝国之间的冲突，后是英国、美国、日本与苏联、中国的冲突。而地理位置、经济发展、人口结构、社会结构、贫富差距以及文化宗教这些内部因素，也极大地影响着东南亚的区域秩序，但外部因素的影响在很多情况下可能更大。

在大国关系主导世界秩序、国际格局的大势之下，小国往往很难保持中立。对新加坡来说，为了防止陷入被强大邻国撕碎的困境，既要加强国防，尽管这样做的用处实际上并不大，因此，又要在防务上依附某个大国，让邻国不敢轻举妄动。新加坡要想在中国、美国和英国中间灵活自处，既需要其领导人具有驾驭地缘优势和国家基本制度优势的政治能力，有需要满足同样至关重要的一个条件，即它带给这些大国的更多是好处而不是威胁。一旦失去了这种政治能力，或者让大国尤其是本地大国感受到威胁，小国的游刃有余自然就难以为继。

新加坡就像从马来半岛刻意划出来的政治飞地，地理位置非常重要，生存环境也无比险恶。马来西亚的人口约6倍于新加坡，印度尼西亚约60 倍于新加坡，两大强邻环伺，地缘政治压力很大。在殖民体制下，在英国和荷兰分治马来半岛和印尼群岛的殖民分赃体系下，这种压力由英国承担。独立之后，马来西亚对新加坡虎视眈眈，新加坡共和国国会第一次开会时，总理李光耀是在马来西亚军队的电单车警卫队“护送”下抵达国会的，^【6】印度尼西亚也对新加坡采取对抗政策。新加坡的警察部门主要由马来人充任，英国驻军也即将撤离。弱小的新加坡在独立之初，并没有一只可靠的强有力军队来维护自己的领土完整和国家主权。

刚刚独立之际的新加坡内部处在断裂、隔离与分化状态之中，各族群的相互隔离不仅体现在社会经济地位也体现在政治地位上。马来西亚和印度尼西亚将新加坡政府视为华人政府，明里暗里角力对抗，极易催生严重的族群冲突。四个族群中，占人口极少数的欧洲裔人有军事和警察力量保护，可以超然于事外，而占人口三分之二的华人、十分之一强的马来人与不到十分之一的印裔人则常常在外力作用下发生冲突。外力越大，冲突就越严重。马来人占多数的警察在发生种族冲突时常常偏袒马来人，族群的分化与冲突成为新加坡国家建构与民族整合的一大障碍。

不同肤色的新加坡儿童（图/腾讯文化）

各种严重经济社会问题，也直接威胁着新加坡建国初期的政治稳定。经济增长迟缓，工潮频发，失业率高达14%，每年还要为2.5-3万上过学的人提供就业，英国军队撤出新加坡也导致2.5万人失业，劳动人口供养比例失衡：1/3的劳动人口供养2/3非劳动人口，秘书、教师、护士、司机和女佣是新加坡人的主要工作。当时的新加坡教育、医疗和住房状况都十分落后，文盲率高达40%，学校短缺导致学龄人口入学率低，中学、工艺和职业教育都缺乏合格的师资力量。

作为一个城市国家，住房和环境以及公共卫生状况落后，很多人流离失所，城市垃圾收集和处理系统不完善，城市面貌脏、乱、差。城市管理也相当落后，5万街边小贩80%没有营业执照。要想获得出租车、小商贩、建筑许可及其他证照，都必须用“咖啡钱”贿赂公务员。^【7】破败的政治、经济、社会状况，是新加坡独立后迫切需要优先解决的一大问题。

这些政治、经济与社会问题不仅仅是对新加坡这个新生国家强制^【8】、汲取和濡化能力的考验，也是对其认证^【9】、统领、规管、再分配能力的考验，也是对其吸纳、整合能力的考验，而这些现代国家的基础能力的制度化，构成了一整套国家基本制度建设，也是小邦实现大治的根本所系。如果缺乏强制、汲取、濡化能力就可能导致国将不国，要么处于内战状态，要么犯罪率奇高，要么族群间冲突不断。如果缺乏认证、统领、规管、再分配的能力就会乱象环生。如果缺乏吸纳与整合能力，就没有真正的民主。

一个国家走向政治秩序还是政治衰败，取决于不同国家之间基础能力的竞争，取决于有没有能够解决自身首要问题的有效国家基本制度，取决于这些基本制度能够及时回应复杂的内部与外部环境变化所带来的挑战。新加坡的国家基本制度建设始于公共部门的本地化和提升政治体系的适应性，通过打造有能力的领导群体、有效的政府和有活力的政治体系，为走向政治秩序奠定两大基石。

注释：

【1】 “从汉代开始，马来半岛就是中国与印度之间的沟通桥梁”，直至1511年葡萄牙殖民者侵占马六甲，打断了中国和马来半岛的正常交往，但“新加坡、马六甲海峡（仍然）是清朝官员出洋考察、外交官出国上任的必经之地”。参见余定邦、黄重言汇编：《中国古籍中有关新加坡马来西亚资料汇编》，中华书局，2002，第1-2页。

【2】参见[英] 康斯坦丝·玛丽·藤布尔：《新加坡史》，欧阳敏译，东方出版中心，2013，第1版导言。

【3】参见[英] 康斯坦丝·玛丽·藤布尔：《新加坡史》，欧阳敏译，东方出版中心，2013，第1版导言。

【4】东南亚条约组织由美国推动成立，成员国为美国、英国、法国、澳大利亚、新西兰、巴基斯坦（含今孟加拉）、泰国、菲律宾。

【5】参见吴东林：《新加坡国防发展与区域安全》，台湾国际研究辑刊（第9卷第1期）2013年春季号，第113-137页。

【6】参见[新] 李光耀：《李光耀回忆录 1965-2000》，新加坡联合早报出版社，2000，第2章。

【7】参见[新] 严崇涛：《新加坡发展的经验与教训：一个老常任秘书的回顾与反思》，江苏人民出版社，2014，第4-8页。

【8】“强制”是指国家合法垄断暴力，合法使用强制力，通常包含两个方面，为了抵御外敌，国家必须有能力建立和维持一只常备军；为了维持社会安宁，国家必须有能力建立一支训练有素、经费充裕、纪律严明、着装整齐的专业警察。

【9】“认证”指在数据与人或物之间建立一一对应的关系。如果没有认证能力，就没办法收税，就没有办法征兵，没有办法出劳役，没有办法确保食品、药品安全。

（本文摘自欧树军、王绍光著《小邦大治：新加坡的国家基本制度建设》（社会科学文献出版社，2017年第1版）第一章）

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