【文/观察者网专栏作者 王海娟】

中国正处于史无前例的城市化过程中，大量农民进入城市。进城农民不再耕种土地，如何处理农民与农村承包地的关系是一个重大的政治社会问题。

原先“进城退地”的制度安排要求进城农民退出农村承包地。这一制度安排既实现了社会公平，也有利于农业发展。刚公布的《农村土地承包法修正案(草案)》主张进城农民继续保留承包地，即“进城不退地”。

农民群体复杂化，不同类型的农民进城后继续保留承包地有不同的影响。没有获得城市户籍的农民工继续保留承包地，保障了农民工返回农村继续耕种土地的权利，但不利于农业发展。已经获得城市户籍的农民继续保留承包地，既产生严重的社会不公，也不利于农业现代化发展。

农民城市化流动带来人地关系松动，但并没有成为改善农业生产条件的契机，反而将农业发展锁入低效状态。兼顾农民问题与农业问题不能笼统地主张“进城退地”或者“进城不退地”，而是需要分类治理的思路。

资料图（图/@东方IC）

“进城退地”模式

1980-1990年代我国采取封闭性的城乡二元体制，与之相配套的是严格的户籍管理制度。拥有农村户籍的农民无偿获得一定份额的土地，承包地和宅基地的福利性分配保障了农民的居住、就业和生存。拥有城市户籍的市民被纳入政府制度性的社会保障体系。

城市和农村社会是两个不同的社会系统，采取不同的资源配置方式和福利体系。虽然农村社会的福利水平和城市的差距较大，但农村人口也获得了最基本的生活保障。我国处于发展中国家阶段，且人口基数巨大，无法为所有人提供高水平的社会保障。13亿人口都能够获得社会保障，这也体现了一种社会公平。

当时农村社会采取“进城退地”的制度安排。《农村土地承包法》规定“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”

当时农民一般通过参军、考学的方式进入城市，流动性较低，进入城市的渠道较少。农民通过参军、考学进入城市一般都可以找到收入较高且有保障的工作，并相应地获得了城市社会制度性的社会保障。他们也必须将户口迁入城市。这部分农民离开农村，并将户籍迁入城市，村集体就将他们的承包地分配给其他农民耕种。

当时耕种土地需要缴纳农业税费，在年成不好的时候，土地产出甚至不及投入。因此，进城农民急切地想退出承包地。当时即使承包方只有一个人口进入城市，农民也愿意退出承包地。当农民将户籍迁入城市后，就主动、无偿放弃了农村承包地。

农民在农村获得土地，进入城市获得国家的保障。一人只能享受一种社会福利，这体现了最基本的社会公平。在农业生产方面，不耕种土地的农民不占有土地，耕种土地的农民实际占有土地，便于农业生产的开展。并且随着优势农民进入城市，在村的弱势农民可以获得更多的土地资源，在一定程度上可以缩小城乡差距。随着越来越多的农民进入城市，在村农民的土地规模可以进一步扩大。当大部分农民进入城市，农村就可以实现农业规模经营和农业现代化。

农业迈向现代化（图/@东方IC）

《农村土地承包法》规定“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”政策制定者不是简单地以“转为非农业户口”作为农民退出承包地的条件，而是将“迁入设区的市”作为农民退出承包地的门槛，“迁入小城镇”的农民不需要退出承包地。

将“迁入设区的市”作为门槛是非常高明的制度安排。

一是在我国的城市体制中，“设区的市”往往是地级市、省会城市和直辖市，这类级别的城市经济发展水平和社会保障的水平较高，可以为城市人口提供体面的生活条件。相反，没有设区的城市往往是县级市或者小城镇，经济发展水平和社会保障水平较低，不一定能够为城市人口提供体面的生活条件。将“迁入设区的市”作为农民退出承包地的门槛可以防止农民退出承包地后生活质量降低，或者成为城市贫民。这表明政策设定的农民退出农村承包地的前提条件是，农民能够在城市获得比农村更体面和有保障的生活。

二是地方政府为了完成城镇化率指标，往往强制将农民迁入城市。地方政府将农民强制迁入县级市或者小城镇不难，但要将农民强制迁入地级市和省会城市的操作难度大。将“迁入设区的市”作为农民退出承包地的门槛可以防止地方政府将农民强制迁入城市后剥夺他们的承包地。