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沃利·阿德耶莫:对俄制裁取得巨大成功,这得益于我们使用了创新性方法
最后更新: 2024-05-08 17:21:41【导读】 2022年12月16日,美国财政部副部长沃利·阿德耶莫在《外交事务》刊文,复盘俄乌冲突爆发后美国如何联合其欧亚盟友对俄实施一整套制裁行动,他认为联合制裁本身是在“投资建设未来的国际经济秩序”。
文章称,2021年美国财政部、国务院通力合作,全面审查美国制裁实施机构、制裁战略和执行过程应如何做出改变。研究得出的重要结论之一是,制裁应与明确的外交政策挂钩,而外交政策要与各项目标挂钩。就在报告出台后不到一个月,美国情报部门透露俄乌战争可能爆发。
随后,就有了我们当下看到的事实:一方面制裁不能止战,俄罗斯并未如预想般陷入崩溃,另一方面全球陷入混乱,能源粮食危机,通胀高企,新兴市场遭受冲击,经济衰退已难以避免。而美国却“趁火打劫”,笼络全球优质资源,巩固自身霸权。
可见,沃利所谓的“投资未来国际经济秩序”,本质是他人出钱出力,而美国独享其成。
文章仅代表作者观点,观察者网编译此文,供读者参考。
【文/沃利·阿德耶莫 译/观察者网 由冠群】
2022年2月27日星期日上午,美国财政部长珍妮特•耶伦与包括我在内的一众财政部高级官员挤坐在一个安全屋里,商讨对俄罗斯联邦实施一系列非常规的经济和金融措施。
就在几天前,俄乌战争爆发,俄罗斯的行为严重违反了国际法。在美国总统拜登的指示下,美国财政部已对俄罗斯多家大型银行实施了全面封锁制裁,对俄罗斯进行敏感技术出口管制,对某些俄罗斯精英实施个人制裁,并做出决定,所有俄罗斯金融服务公司都可能成为下一步被制裁的目标。为了应对俄罗斯的咄咄逼人,拜登要求我们采取进一步措施,切断俄罗斯政府获取资源的渠道,阻止战争。
在周日会议举行前一天,我们与美国的亚欧盟友以及我们在国务院、国家安全委员会和美国政府各部门的同事通力合作,制定出了一系列新制裁措施:冻结俄罗斯中央银行的资产,成立国际特别工作组追查和冻结俄罗斯在世界各地的资产,并将俄罗斯主要金融机构清除出全球 SWIFT系统。其中许多制裁措施的规模和范围都是前所未有的。但最重要的是我们这个国际联盟迅速采取了这些行动。在俄乌战争爆发的三周内,包括澳大利亚、新加坡、韩国、台湾(地区)、欧盟和七国集团各成员国在内的30多个伙伴国与美国携手对抗俄罗斯。
西方国家向乌克兰提供援助物资
这么多国家支持制裁俄罗斯是有原因的。为促进和平、繁荣和经济一体化,美国及其盟国在二战后共同建立了以规则为基础的国际金融架构,而当前的国际经济体系正是这一架构的体现。该体系旨在使参与国有能力阻止违反该体系原则的国家获益,从而使上述目标互为表里愈加稳固。美国财政部之所以能威慑俄罗斯,并在之后使克里姆林宫的战争行动举步维艰,靠的是美国及其盟友、伙伴在该体系中占有中心位置。绝非偶然的是,在这一联盟里有世界可兑换货币的主要发行国,有大多数重要金融中心和全球超过半数的经济体。
美国的遏阻行动正在取得成功。美国及其盟友、伙伴向乌克兰提供了总值数百亿美元的安全和经济援助,乌克兰人民借此得以英勇顽强地抵御了俄罗斯的军事行动。此外,经济制裁也起到了关键的支持性作用。在过去十个月中,华盛顿及其盟友、伙伴已阻止俄罗斯的主要金融机构接入全球金融体系,并切断了俄罗斯的商品和先进技术进口渠道,使俄罗斯无法维持现代经济生产能力。
多边主义对这些经济措施的有效性起到决定性作用。2014年俄罗斯在克里米亚推动“公投”入俄后,美国对俄实施制裁,莫斯科花了八年时间努力减小美国金融体系对俄罗斯的影响力,希望使俄罗斯经济免受未来美国制裁的影响。尽管俄罗斯能够减少自己对美国和美元的依赖,但无法避开国际经济体系和在该体系中起核心作用的其它主要可自由兑换货币——这使莫斯科极度脆弱。
除了世界金融基础设施外,生产某些关键产品(如半导体和其它先进技术产品)的公司主要位于七国集团国家、欧盟成员国和其它与美国一道制裁俄罗斯的经济体。其结果是该联盟的制裁和限制措施对克里姆林宫的杀伤力更大。俄罗斯现在正面临着长达数年甚至数十年的经济衰退。外国公司大量撤出该国,导致俄罗斯的经济基础大为削弱。如果无法获得这些关键进口产品,俄罗斯的制造业将萎缩。一项外部分析预测,从长远来看,俄罗斯经济可能会比战前水平收缩30%至50%。最重要的是,制裁措施将削弱俄罗斯的军工能力并降低俄罗斯的军事进攻能力。
这些制裁措施给出的启示是,它们能否有效不仅取决于美国金融体系的规模大小或美元能否被广泛使用,还取决于整个国际经济体系的影响力和弹性。实施国际联合制裁绝不是为了破坏国际经济体系,而是要突出其影响力、有效性和重要性。
学习实践
在过去80年里,美国的制裁政策发生了翻天覆地的变化。1940年,当阿道夫•希特勒的德国入侵丹麦和挪威时,美国财政部冻结了丹麦和挪威在美国的资产。次年,它还冻结了其它遭德国入侵国家的资产。但与今天的制裁不同,这些行动只是为了防止这些资产落入纳粹政权之手。直到美国正式参战,财政部才更广泛地禁止美国与德国进行贸易或金融交易。
在整个二十世纪,美国越来越多地将经济制裁作为其外交政策的核心工具,而不仅仅是将其作为一种支持措施。例如,它从 1940年代开始就对苏联和苏联势力范围内的国家实施了一系列制裁和出口管制措施,并在1980年代因南非施行种族隔离政策而制裁南非。在911袭击发生后,华盛顿进一步升级了本国的制裁政策。2004年,美国政府在财政部内部成立了“恐怖主义和金融情报办公室”,以此来协调财政部的制裁和情报活动,使财政部能够进一步使用复杂的制裁策略来打击恐怖分子、恐怖组织和庇护他们的国家。
促使美国改变制裁政策的不仅仅是恐怖袭击。在过去二十年里,国际金融体系的规模和重要性都在增长,这就需要美国创立更复杂的制裁机制。从2001年到2021年,全球对外资产占GDP的比重几乎翻了一番。从2011年到2021年,在银行或移动金融服务提供商处拥有账户的15岁以上人群比例从50%跃升至76%。与此同时,加密货币和去中心化金融模式的扩张为在传统金融系统之外持有和转移财富创立了新方式,为国家、个人和组织提供了洗钱的替代方法。这一变化也导致规避制裁的新方法出现,削弱了各国使用经济措施制裁流氓国家的能力。
鉴于这些变化,耶伦在2021年春天让我与财政部、国务院的同事合作,全面审查美国制裁实施机构、制裁战略和执行过程应如何顺势做出改变——这是自911恐怖袭击发生以来,美国首次进行此类研究。去年10月,我们发布了这项研究的成果:《2021年财政部制裁评估报告》。该报告给出了许多重要发现,其中之一是美国在与盟友和伙伴国联合制裁时,制裁才最有效,这既是因为联合制裁加强了外交合作,也因为多边制裁措施使被制裁国更难以逃避制裁。该报告的结论是,制裁应与明确阐明的外交政策挂钩,而外交政策又要与各项目标挂钩。该评估报告认为,美国应对制裁可能产生的经济后果(包括附带影响)进行详细分析。
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