纠正扭曲之手：大国治理的现在与未来

一个大国恰恰因为大，所以其治理在本质上都逃不开空间治理。在不断发展的中国，虽然通过改革开放实现了高速发展，逐渐走向空间集聚和地区间人均平衡，但其起点却是一个计划经济和农业社会。由这个起点所塑造的体制和人们的观念都习惯了经济和人口在空间上的均匀分布，却难以适应由经济的现代化和全球化带来的经济集聚。面向未来，有必要分近期、中期和远期来讨论大国治理结构如何进行改革，来最大程度地追求长期、全局、多维的高质量发展。

（一）近期：改革激励和中央协调

一段时间以来，已经开始在做的就是实施地方官员考核指标的多元化和问责制。指标多元化可以在经济发展的基础之上引入公共服务、环境保护等多维指标。对于一些经济发展条件不好的地区，如果它的主导产业是农业、生态旅游等等，或者承担的是国防安全这样的职能（特别是在边境地区），就必须要弱化它的经济总量和税收目标，转而激励地方政府去追求人均的收入和其他多维的生活质量。

但是其中的难题是，不同目标之间有可能仍然在短期存在冲突，即便不存在冲突，也很难在不同目标之间设定符合人民追求的权重。所以，指标的多元化只是改进，但不能取代回应基层诉求的制度建设（见后文讨论）。同时，官员问责制的建立和实施，可以用来解决发展目标短期化的问题。尤其是那些不可定价的方面，居民并无完全信息进行评价，而且容易“事不关己、高高挂起”，例如地方所出现的腐败、债务增长等等，有必要建立起自上而下的问责制，避免地方政府的短期化行为。

仅仅进行地方官员激励和考核机制的改革，即使有市场经济，也未必能很好地实现高质量发展的目标。在中国，六个方面的因素决定了在中央层面统一协调各区域发展的必要性。（1）协调区域间的发展政策。地方政府仅基于本地局部经济总量最大化的发展路径可能偏离地区比较优势，因此，需要在中央层面对地区经济发展的目标进行协调，按各地发展条件划分主体功能区，形成优势互补的区域发展格局。（2）克服空间外部性。在生产要素的跨地区流动过程中，生产要素产生回报的地区和生产要素积累（比如教育产生的人力资本）的地区并不一定一致，这时，空间外部性就出现了，可能会导致各地方都不愿意去进行人力资本积累，此时需要中央政府协调，补贴人力资本积累。

（3）克服生产要素市场分割。传统的户籍制度仍然在阻碍劳动力流动。此外，土地资源的配置也出现了空间低效问题。一方面，人口大量流入地（特别是大城市）的土地供应仍然受到建设用地指标制度的限制，而人口流出的地区却大量在增加建设用地建新城。只有通过中央层面的协调和推动，才能推动户籍、土地等制度改革。（4）缩小地区差距，实现共同富裕。在中国，地区间收入差距可能长期存在。一方面，人口流动不充分的情况下，经济活动的空间集聚可能伴随着地区间人均收入差距。另一方面，特定地区会受到特定经济或自然冲击的影响，而负面冲击的影响要靠市场力量的自发修复，又需要较长的时间，中央层面需要通过实施地区发展政策或转移支付来协调区域发展。

（5）改革与地区发展模式的实验和推广。对于探索性的改革，由于失败的风险和探索的成本，地方政府可能并不积极，需要中央层面来选择少数地区进行尝试，并逐步推广[11]。（6）战略性产业的布局需要区域战略的协调。由于战略性新兴产业存在较强的正外部性，研发成本巨大，需要国家产业政策的大力支持。另一种战略性产业不是所谓“战略性新兴产业”，而是指对于国家发展或安全具有重大战略意义的“重大生产力”，最为典型的就是军工和能源。两类战略性产业都需要中央优化生产的布局和地区间的协调。

2022年3月，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布。资料图来自央视

（二）中期：统一市场和回应基层

在中期，特别要紧的是破除体制的障碍，加快建设全国统一大市场。2022年3月，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布，要在商品、服务和生产要素的市场建设方面加强制度的统一建设，畅通国内大循环。这其中，有四点尤其需要在理论上厘清。第一，破除行政力量对于市场价格体制的干预是极其重要的。只有通过价格体制所显示出来的劳动力收入、投资回报、地价和房价，才能知道不同地区之间生产要素的回报差异。第二，生产要素的流动是必需的。仅有价格机制而没有生产要素的流动，没有办法保障“在集聚中走向平衡”的实现。其中，尤其重要的是，通过户籍制度改革促进劳动力自由流动，来形成用脚投票机制，能够对无法通过市场定价的各个方面形成居民的跨地区选择，制约地方政府的不作为和乱作为。

第三，要加强对于本地居民各种需求的回应性，特别是在价格机制失效的公共领域更需要有多种需求的发声机制。在实践中，市长电话、投诉信箱、电视问政等等，在一定程度上都可以起到回应基层需求的功能[12]。第四，在统一市场的建设中，也需要保持地方的灵活性。在存在跨界外部性和逐底竞争（race to the bottom）的方面，[13]需要有自上而下的统一制度构建，包括统一的监管、负面清单、行业准入等等。但是对于相对难以跨界流动的生产要素（比如土地和房地产），相关的政策（比如未来实施的房地产税）应允许地方间存在差异，以保留地方政府间进行良性竞争的可能性。同时，在地方事务上应赋予地方一定的自主权，这也是地方间良性竞争并对本地特殊需求加强回应的前提。特别需要说明的是，尽管本文对于地方政府行为中不利于高质量发展的方面有所批评，但地方政府在整个改革进程中发挥的探索和创新作用是非常重要的。在未来，地方间良性竞争并对本地特殊需求加强回应是与基层改革创新相一致的。

（三）远期：央地确责和硬化约束

在远期，也是最为艰难的改革，是打破中央对地方的软预算约束和刚性兑付。对于当前的地方政府债务所隐含的财政和金融风险，很多人认为中国拥有统一的财政，可以避免欧元区出现的主权债务危机，从短期来看，似乎的确如此。但是从国家的长期和全局发展角度来看，只有打破软预算约束和刚性兑付，才能化解地方政府的道德风险，真正让地方政府对自己的负债行为负起主体责任，金融市场才能对债务存在的风险进行定价（钟辉勇、陆铭, 2015, 2017; 钟辉勇等, 2022）。反过来说，在短期，通过中央的帮助来缓解地方的债务危机，似乎可以避免金融风险，但是在远期，却有可能持续孕育新的（甚至更大的）风险。

当然，本文所涉及的系统性的改革都只是理想目标，对于转型如何优化速度和路径都要有更为深入的研究。在体制转型的困难背后，其实隐藏着两个重要的问题。第一个问题是，转型过程中的再分配。转型的收益和代价不是被每一个人或者每一个地区均匀而平等地承担的，有些人和地区收益更多，另一些人和地区承担了更多的成本。在发展中促进相对平衡的道路，需要两方面同时努力：一方面是促进劳动力的流动，让人们可以自由选择在哪里获得更高的收入和更好的就业机会；而另一面则是要通过中央的财政转移支付来帮助弱势的地区和人口共享发展的成果。

另一个转型相关的难题是观念与身份认同。在大国空间治理的问题上，不同的人对于人口流动的认知具有巨大的差异。人口流动常常被认为是城市和发达地区对农村和欠发达地区资源的“虹吸效应”，而忽视了人口流动是经济现代化的必然结果。同时，人口流入地存在的很多问题（比如拥堵和污染）被简单地归因为人多。人口流出地的留守老人和儿童等问题常被认为是人口流动的错，而实际上这些问题是因为在人口流入的城市对外来人口没有建设起包容性的制度，也没有充分提供均等化的公共服务和社会保障。

人们对于世界的认知并非客观而一致的，相反，每个人的认知受到自己的出身、教育等因素的影响，而且同样社会身份的成员之间相互影响，会强化社会的分化。在大国治理中，转型期的体制也赋予人们与户籍、地域等相关的身份，阻碍人们形成改革的共识。森（2009）提供了非常重要的有关观念与身份认同的分析，但如何将其与转型结合在一起，分析观念与身份认同（包括地域身份认同）对于转型的制约，以及如何实现平稳渐进的转型，都需要深入研究。

结语

本文提出，追求长期、全局和多维的发展是人类共同的目标。以此为参照，转型期的体制仍然需要不断深化改革。其中，地方间竞争、地方官员的晋升和考核，这些转型期机制带来的经济增长主要是短期、局部和单维的。即使地方间竞争、官员晋升考核与经济增长之间有统计上的关系，它也主要是一种相关性，而并非因果性。而且上述积极作用也主要体现在发展的早期，即资本积累仍然不足和规模经济不强的时期。随着经济发展水平进入到新的阶段，规模经济效应和集聚效应越来越强，地方政府所追求的短期、局部和单维的增长就越来越与长期、全局和多维的发展之间产生矛盾。

希望本文能够给一些争论带来解释和澄清，并启发更多深入的学术研究，增进对于中国发展道路的科学理解。我更希望的是，在实践上，要直面转型特征和中国发展仍然存在的体制性和结构性问题之间的联系，从而增进更高水平改革开放的共识。也只有更科学地把握理论的普遍性，客观评价转型期体制特征的积极效应和不利影响，才能在未来中国参与甚至引领新一轮全球化的过程中，对于自身的转型体制扬长避短，在世界各国的发展经验之间取长补短，在不同的国家之间相互增进理解，更多面向文明的互鉴。