中等收入国家的产业政策：五大类别需要不同产业政策

对于像中国这样的中等发达国家，怎样来界定潜在比较优势。新结构经济学把中等发达国家的产业分成五大类：

第一类是追赶型产业。这类产业的技术水平跟国际上发达国家的产业还有差距。以中国为例，中国是按照联合国的标准唯一的一个各种产业部类都齐全的国家。但是，中国在2015年是8154美元的人均GDP，代表人均的生产力是8154美元的水平。美国是56421美元，德国是41955美元，日本是33223美元，韩国是28338美元。他们所在的行业我国都有，但是我国相同行业的劳动生产力水平比较低，代表技术和附加值的水平比较低。我国的产业实际上还是在追赶的阶段。这类产业就是追赶型产业。

第二类是领先型产业。有些产业发达国家已经失掉比较优势而退出，我们的产业在国际上已经处于领先或接近领先地位，像家电、摩托车等产业即是。

第三类是退出型产业。这些产业过去符合比较优势，现在由于资本积累、工资上涨失去比较优势，像劳动力密集的出口加工产业，需要退出。

第四类是弯道超车型产业。由于现代科技的特性，有些产业的新产品新技术的研发周期短、以人力资本投入为主，像互联网、移动通讯设备，它的研发以人力资本为主，而且周期特短，像雷军的小米手机，100多人的团队半年一年就研发出来了。它的研发以人力资本的投入为主，我国具有创新才能的人力资本跟发达国家其实没有多大的差距，我国跟发达国家的差异主要是在物质资本上，而且，我国有13亿人口，具有产业类别齐全和广大的国内市场，对这一类型的产业，我国可以实现弯道超车，跟发达国家直接去竞争。

第五类，国防安全产业。这类产业跟弯道超车型产业正好相反，资本投入特别大，研发周期特别长，不符合我国的比较优势，其存在是为了国防安全的需要。

这五大类产业所需要的产业政策是不一样的。对于第一大类，历史上所有成功的国家在追赶期都有产业政策，它的产业政策有一个共同特性就是以要素禀赋的结构相似，人均收入水平的差距为一、二倍，发展快速的国家的成熟产业为追赶的对象。

产业政策基本上是帮助国内企业进入这些作为参照系国家的成熟产业。反过来讲，发展中国家失败的产业政策，是以人均收入水平差距太太的国家的产业为追赶的目标。

为什么要找一个要素禀赋结构接近，收入水平差距也不大，发展快速的国家的产业作为参照？要素禀赋结构相似、发展程度差距不大，比较优势也就会相似。这里如果是资源土地密集型，就必须有那种自然资源。如果是一般制造业，自然资源是不重要的，只要看资本跟劳动的比例就可以了，这是第一点。

第二点，如果一个国家，能够维持20年30年的快速发展，那代表这个国家的产业基本符合比较优势，如果不符合比较优势，不能够维持20年30年快速发展。那么，如果它的产业，在发展过程当中，符合比较优势，但经过20年30的发展，资本积累会很快，原来符合比较优势的产业就要逐渐失掉比较优势，这样，如果要素禀赋结构相似，作为参照系的国家失去比较优势的产业，正好成为追赶国家的潜在比较优势的产业。

新结构经济学根据上述思路提出了“增长甄别和因势利导”的两轨六步伐。第一轨甄别，什么是具有潜在比较优势的产业；第二轨，根据这个产业中企业降低交易费用的需要，因势利导，改善软硬基础设施，使其成为具有竞争优势的产业。

第一步就是找到那些高速增长，要素禀赋结构相似，人均GDP比国内高一、二倍，或是20年前人均GDP在同一个水平的经济体，它的成熟的可贸易产品是什么，那些成熟的可贸易产品很可能就是这个国家具有潜在比较优势的产业。

这一点非常重要，可以避免两种错误：第一种是政府太冒进，或是政府被国内的企业所绑架，因为国内的企业有可能为了寻租，就跟政府讲，这个产业非常重要，没有它就没有现代化，但其实是违反比较优势的。

违反比较优势，就必须政府大量的保护补贴，即使有保护补贴，把它建立起来，企业在开放竞争的市场中还是没有自生能力，那些保护补贴就必须一直存在。所以，要避免这两种错误。

第二步，如果已经有了一个具有潜在比较优势的产业的列表，那再来看国内有没有一些企业已经发现了这个机会，自发进入了，如果国内已经有企业进入了，照理说，要素生产成本会比作为参照系的国家低，但为什么在国际上，不能跟作为参照性的国家竞争？

如果是技术水平较低，可以帮助企业到海外并购有高技术的企业，或到海外设立研发中心雇佣具有高技术的人才开发新技术新产品、如果是交易费用太高，政府就应该分析，为什么交易费用高，然后把造成交易费用高的一些软硬基础设施的瓶颈消除掉，帮助企业把交易费用降低下来。

第三步，如果国内没有企业进入这些产业，或是从事出口的企业很少，那么政府可以招商引资把作为参照系的国家的企业吸引过来。照理，来这里生产要素生产成本会比较低，作为参照系的国家的企业会有积极性来，但现在为什么不来呢？很可能是不了解这个国家，或者这个国家的交通基础设施、营商环境不好，交易成本太高，那在这种情况下，政府要做的就是招商引资，同时改善交通运输、营商环境等，把交易费用降下来。另外，也可以在国内设立孵化器来培育这些产业。

第四步，每个国家都可能有一些特殊的禀赋，这些禀赋可能生产出作为参照系的国家没有，但在市场上有需求的产品，例如一些中药和农副产品。另外，现在的技术变化太快，有很多技术、产业，20年前根本不存在，如果国内的企业发现了新技术新产业带来的机会，并且表现出获利的能力，在这种状况下，政府应该针对这些产业帮助企业把交易成本降下来，让它能够发展的更好。

这里最明显的例子是上世纪80年代，印度的信息服务业。80年代之前，是没有信息外包服务业的，但80年代的时候，印度的一些企业家，发现了可以帮美国的企业作信息外包，刚刚开始的时候，是用卫星通讯，所以交易成本很高，后来印度政府发展光纤通讯，交易费用大量下降，印度的信息服务业就变成印度最大的最有竞争力的产业。

第五步，发展中国家一般交通基础设施和营商环境不好。如果有能力把全国都改善最好当然最理想，但实际上，政府的资源有限。在资源有限的约束下，政府可以用集中力量办大事的方式，设立工业园或者经济特区，集中力量把工业园、经济特区里做好，让具有潜在比较优势的产业可以很快地发展起来成为具有竞争优势的产业，并且用这种方式也可以很快形成产业集群，进一步降低交易费用。

第六步，就是对先行企业的外部性的补偿。外部性补偿可以是给予税收优惠；在有资本管制的国家，可以让先行企业优先得到外汇以进口机器设备；在有金融抑制的国家对要优先发展的产业，可以给先行企业优先得到贷款。

这种优惠和上世纪50、60年代许多发展中国家按结构主义的进口替代产业政策的保护补贴有何差异？结构主义的产业政策想要发展的产业是违反比较优势的，企业是没有自生能力的。因为没有自生能力，需要大力度的保护补贴，而且，即使把它建立起来，还要长期保护补贴。

新结构经济学因势利导的产业政策，所要帮助的企业是有自生能力的，政策优惠只是解决外部性问题，这种优惠通常数额少，而且是一次性或者是短期的。

上述是追赶型产业的产业政策。

对于国际领先型产业，政府的产业政策应该如何来做？国际领先型产业的新产品新技术必须自己研发。发达国家因为所有的产业技术都是国际领先的，所以，所有的产业都必须自己研发新产品新技术才能获得技术创新、产业升级。

发达国家的研发是怎样做的？研究的产出基本上是一个公共产品，所以在发达国家的研究基本上是国家扶持的。像美国的国家科学基金、国家健康研究院，由他们提供资金来支持基础研究，研究出来的成果属于公共知识，各个企业再根据这些知识，去开发新产品，新技术。发达国家能够用来支持研究的资源是有限的，所以，也必须对要支持的基础研究有所选择。

也就是说，在配置这些基础研究资金的时候，必须针对这些基础知识的突破对新技术、新产品的开发有多大的帮助，这些新技术新产品对经济的发展有多大的贡献来决定基础科研资金的配置。

所以，发达国家并不是没有产业政策，只不过它的产业政策和追赶型产业政策中政府发挥作用的地方不同。那么，我们作为发展中国家，有些产业在国际上已经处于领先地位了，这些产业同样必须有产业政策的支持，政府要做的是支持这些产业新产品新技术开发有关的基础研究，来帮助这个产业中的企业能够比较好的开发新产品新技术。

另外，也可以跟发达国家一样，以专利、政府采购等来保护知识产权和帮助企业迅速扩大新产品生产的规模。国际领先型的产业其产品的市场是全世界，我国政府也可以像发达国家那样，给予企业在开拓国际市场上必要的帮助，如利用高访推销产品、提高产品认知度，提供企业在海外设厂和开拓销售渠道时所需的人才培训、资金支持、领事保护等。

对于退出型产业，这个产业已经不符合比较优势，应该退出。怎么退出？除了跟国防安全有关的，可以提供人才培训的职业教育，帮助一些有条件的企业进入到经营品牌、产品设计、市场渠道管理的微笑曲线的两端；对于绝大多数加工的企业，帮助他们转移到海外生产成本比较低的地方，可以用国内现在常讲，抱团出海，帮助接受国筑巢引凤、招商引资，使这些加工企业迅速创造第二春，将国内的GDP变为GNP。

另外，对要退出去的工人，可以给予再培训，让他们有能力转移到其他行业去。

对于弯道超车型的产业，政府可以设立一些“梦想小镇”，“孵化基地”把人才引进来，并且引进风险资本，加强知识产权保护等以支持大众创业、万众创新。

对于国防安全型的产业，因为它违反比较优势，这种产业只能由财政给予支持， 在计划经济时代，由于赶超的力度太大，所以财政上没有办法直接补贴，只能靠扭曲各种价格信号来给予间接性的补贴。现在国防安全产业在整个产业中的比重其实已经很小，应该由财政直接给予补贴。补贴的方式可以是财政直接拨款支持投资和生产，或是用政府采购产品的方式来补贴。

总之，新结构经济学根据一个国家或地区现有产业和世界产业前沿的差距，给政府在产业政策的制定上提供了一个分析框架，帮助政府发挥因势利导的作用，助推经济的快速发展。

除了跟国防安全有关的战略性行业外，新结构经济学的产业政策不是政府主导，而是因势利导，也就是企业已经自己发现了机会，自发愿意进入这些产业，政府帮助这些企业家克服外部性和软硬基础设施的完善的协调问题，以使具有潜在比较优势的产业迅速变成竞争优势。

新结构经济学产业政策中政府对特定产业的软硬基础设施的相应完善，理应推向全国，但因资源和执行能力有限，因此，只能像毛主席所说的“集中优势兵力打歼灭战”，其目的则像邓小平所说“让一部分地区、一部分人先富起来，以带动全面富裕”。

（翻页请看，林毅夫对张维迎发言的若干回应）