五、农民土地承包权如何有偿转让

《建议》第二十七条：“保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，鼓励依法自愿有偿转让”。农民土地承包权该如何有偿转让，是个问题。

当前城市化进程中，农民进城，造成了有土地承包权的农户与实际经营土地农户的分离。如何对土地权利进行整合，进而实现对地块的整合，从而使土地经营者可以有效经营土地，是当前农村经营制度中所要面对的关键问题。

一般情况下面，农民进城都不稳定，所以即使农民进城了，不再耕种土地，他们也要保留土地承包权，仅仅将土地经营权流转出去，且农民流转土地经营权往往优先采取短期无固定期限合同的方式，通过非正式方式流转给亲朋邻里，一旦自己从城市返回，随时可以种地。随着越来越多农民在城市安居扎根，也有越来越多农民愿意以正式合同长期将土地流转出去，因为正式合同的长期流转一般会有较高土地租金。

按道理讲，已经在城市安家落户农民应当让渡出他们在农村的土地权利。为了鼓励农户安心进城落户，国家规定，即使农户进城落户也仍然可以享有土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权，这样一来，进城落户农民最多只愿意将土地经营权流转出去，而愿意保留土地承包权，因为土地承包权就意味着农户家庭仍然是村社集体成员，仍然可以在将来分享集体各种权利。

如果要让农民转让土地承包权，就必须要给农户远高于流转土地经营权的租金。按武汉市郊区土地承包权退出试点，农民退出土地承包权，一般要按土地征收来进行补偿，而且武汉市郊农村退出承包权农户普遍要求按失地农民进行保障。显然，武汉市郊农村土地承包权退出是失败的：第一，农民要求失地保险，就说明农民并没有真正能在城市落户安居，第二，按征地补偿，每亩要补接近十万元，如此之高的补偿就使得收回承包权的集体不再可能从收回土地上获利。当前农业利润很薄，土地租金很低，以10万元一亩收回土地承包权，平均到每亩土地的财务成本每年要数千元，而当前武汉市郊农地租金仅数百元，相差一个数量级。

鼓励依法自愿有偿转让土地承包权，目的是为了应对当前承包土地农户与经营土地农户分离所产生出来的土地产权整合难题。只有村社集体有了更大权力，以及只有将已经分给农户的权利（承包权和经营权）收回来，才能适应新的生产力发展的需要（适度规模经营、连片经营），以及化解承包土地农户与经营土地农户分离的矛盾。问题是，一旦要转让土地承包权，承包权的转让费用就远高于土地农业用途的租金，转让出来的土地根本就不可能再进行农业用途了。

本来土地承包权和经营权都是从土地所有权派显出来，或者是制度设计出来的。现在土地权利设置越来越复杂，而土地上的利益却十分有限，这样的复杂土地制度设计就使得其实践陷入困境。

土地承包权转让的问题同样适合进城落户农民的其它两权，过于复杂的制度设计是造成当前农村土地制度困境的主要原因。在快速城市化的背景下面，农村土地制度面临真正创新。

六、脱贫攻坚成果如何与乡村振兴有效衔接

《建议》第二十八条：“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”。如何有效衔接，需要讨论。

乡村振兴是未来一个时期中国三农工作的总抓手和总战略，分为不同阶段，在不同地区推进方式与策略也有不同。从全国来讲，国家乡村振兴战略到2035年要取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。到2050年乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。从地区来看，东部沿海发达地区经济条件好，工业化城市化发展快，农村已经融入到沿海城市经济带中，有望率先实现乡村振兴。中西部地区乡村振兴必然要落后于东部沿海发达地区，作为脱贫攻坚主战场的高寒山区实现乡村振兴又必然滞后于一般中西部地区。虽然中国区域发展不平衡有可能缓解，却不可能消除，因此，乡村振兴也必然有一个先后快慢的问题。

因此，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，必须要立足于中西部地区实际，而不能好高骛远，急于求成，不能直接照搬照抄东部沿海发达地区乡村振兴的经验，更不能将还需要经过三十年奋斗才能达到的“强富美”目标当成当下就要达到的目标。

刚刚脱贫的地区，最主要的工作应当是基础性的工作，是巩固和拓展脱贫攻坚成果。因为自然风险、社会风险和市场风险，中西部脱贫地区，必然还会产生新的贫困，地方政府要善于利用社会救助政策对特困户进行政策兜底。刚刚脱贫地区之所以过去会发生普遍性贫困，主要原因还是基础设施比较差，资源禀赋也比较差，基础教育和基本医疗条件长期落后，地方政府应当通过完善基础设施，提供公共服务，为当地农民提供进入市场的基本准入条件。脱贫与致富的关键在于农民进入到市场中来，从市场中获得利益，同时通过市场为经济社会发展做出贡献。

有了完善的基础设施，有了良好的公共服务，农民又可以真正有效地进入到市场体系之中，脱贫地区就会有活力，乡村振兴也就是可以期待的事情了。

七、城市化地区如何高度集聚经济和人口

《建议》第二十九条：“支持城市化地区高效集聚经济和人口、保护基本农田和生态空间”。

这一条包括三层含义：第一，城市化地区包括城区、基本农田和生态空间，第二，城区建设与基本农田和生态空间保护要做到平衡，第三，城市（或城区）应当高度集聚经济和人口，当然也可以高效集聚经济与人口。

《建议》第二十九条主题是：“构建国土空间保护新格局”。《建议》要求“立足资源环境承载能力，发挥各地比较优势，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局”。也就是说，城市化地区是三大空间格局之一，毫无疑问，城市化地区是当前中国经济成长的绝对中心，是中国实现世纪目标的绝对依托，是中华民族伟大复兴的绝对前提。让城市化地区依据其内在空间利用规律来高度集聚经济和人口，以最大限度地为生产力发展提供空间条件。

城市是经济发展和人民生活的中心，城市规划与发展必须尊重其内在规律，既不可以人为地搞摊大饼式的城市化，又不可以人为地将城市限制在过于紧张狭窄的空间里。正因为城市经济存在聚集效应和规模效益，城市成为现代化的标配，城市在相对有限空间聚集了大量经济和人口，形成了强大的经济能力和研发创新能力。有限城市空间里产生出来远远超过乡村空间的经济总量。

因此，理解“城市化地区高效集聚经济和人口”，就有两层含义：一是城市化地区应当高效集聚经济和人口，有些城市化地区，城市建设强度不够，应当加强城市建设强度，不要随意扩大城市空间，要保护城市化地区中的基本农田和生态空间；二是在当前中国正处在快速城市化进程时期，农民正在大量进城，作为高效集聚经济和人口的城区空间应当相应扩大，以容纳更多城市人口和经济总量。

显然，农民进城以后，城市经济和人口容量及密度都是远高于乡村空间的，因此，只要是农民进城，从全国来讲，经济和人口都是在进一步集聚的。又因为城市具有远高于乡村的经济和人口密度，就使得城市没有必要为节约土地非得造成经济人口过密，以致于影响城市效率。过于狭窄的城市空间无法容纳足够多的城市经济和人口总量，城市不能为经济生产和市民生活提供良好条件。在当前快速城市化时期，不能人为限制城市空间扩张，尤其不能借保护土地来人为限制城市空间扩张。

有人主张在大城市周边设立永久基本农田，无论城市怎么发展都不能将农田变成建设用地。问题是，城市扩张有自身的规律，城市规划中如果遇到永远基本农田就跳过去，城市规划就会变成百纳衣，结果，基本农田保留了，城市却既不方便生产又不方便生活，城市效能大幅度下降。在城市发展最快也最需要合理规划时，却以保护基本农田为由来极大地限制了城市合理规划，甚至要求城市规划符合土地规划，这样主张背后，大多数时候是以意识形态高调绑架来实现某种既得利益。

在当前中国最快速城市化阶段，土地保护应当服从和服务于城市化的大局。不能借口土地保护来限制城市合理空间布局。良好的高质量的城市化是当前中国避免中等收入陷阱的大局，城市化顺利完成，城市高效集聚大量经济和人口，广大乡村空间也就腾退出来变成耕地，从而可以更好地保障农产品供给。当前中国（以及全世界所有国家）不缺土地，而是必须抓住百年一遇的发展机遇，继续快速城市化，持续成长经济。以保护土地为名来限制中国经济成长和限制城市化，从而影响中华民族伟大复兴，就是会错失机遇啊。