编者按：

在近日召开的文化传承发展座谈会上，习近平总书记指出，我们要在五千多年中华文明深厚基础上开辟和发展中国特色社会主义，实现“又一次的思想解放”。

这其中，探讨中国国家结构的历史底蕴成为题中之意。本文作者、复旦大学中国研究院研究员寒竹从延续三千多年的郡县制入手，指出用西方的单一制和中央集权概念解释中国政治制度的局限性，重新剖析了古代郡县制的国家结构形式和弊端，以及在近代衰败的原因，创造性的指出中国共产党以代表大会制度，既体现了中国传统郡县制的基本理念，也有效排除了国家权力分割的任何可能性。

【文/观察者网专栏作者 寒竹】

自秦汉之后，郡县制一直是中国古代国家结构的基本框架。在两千多年的历史里，中国讨论郡县制的文章数不胜数。但迄今为止，人们对郡县制的界定和理解其实是模糊不清的。

从秦到清代的两千多年，对郡县制的讨论主要是比较郡县制与封建制的利弊。而近代以来，学界通常把郡县制看成是中央与地方关系的一种国家结构，因此也常常把郡县制看成是与单一制相似的概念，中国通常被看成是中央集权的单一制国家。

但无论是单一制还是中央集权制，都是近现代以来在西方产生的概念，到二十世纪初才传入中国。用西方近现代出现的概念来解释两千多年前中国产生的郡县制，其解释力有很大的局限。全世界实行单一制的国家有一百六十几个，但这些国家的国家结构形式跟中国的郡县制其实是有很大差别的。即使是实行中央集权单一制的法国，其国家结构形式也与中国有着明显的差别。

如果我们回到中国的国家结构形式本身，就会发现郡县制的含义远较单一制、中央集权制这些概念要丰富得多，制度逻辑也不完全一样。本文试图就中国古代郡县制的本质与制度逻辑，其理想状态与现实运行状态进行分析；同时也对中国近代以来的国家结构的演变进行考察，对当代中国的国家结构形式与国家根本政治制度的关系进行分析。笔者相信，这种分析有助于我们在整体上对当代中国国家制度的理解。

一、如何理解和界定作为古代国家结构形式的郡县制？

长期以来,人们常常把郡县制简化为中央与地方关系的制度，这种简单化理解的根源在于“郡县”二字。由于郡县长期是中国古代的两级地方政府，所以郡县通常被认为在国家制度中代表着地方而与中央政府区别开来，郡县制被看成是中央与地方的关系结构形式。

这种界定其实并不准确，因为郡县两级地方行政机构在形成之时，代表的就是中央权力而非地方权力。郡县制的本质是君主（中央）权力覆盖四海之内的全部国家疆域，而非中央与地方分权的结构形式。

众所周知，春秋战国时期中国实行的是西周建立起来的封建制，政治单位以周天子分封的“封国”为主要形式，天下被分封为公侯伯子男五等诸侯国。在每一个诸侯国内部，国君再把土地和人口封授给卿大夫、士。

分封制的本质是国家权力层层分割。在封建制度下，封地与人口一旦分出就不再收回而成为受封者可以世袭的领地。由于春秋战国时期频繁的战争，各诸侯国君主不断扩张权力，离都城稍远的县鄙与边防地区的郡，逐渐成为君主直接管辖的行政单位县和郡。诸侯国通过战争获得的土地也大多设置为君主直接管辖的县和郡。到了战国末期，君主直接管辖的郡县在一些诸侯国，特别是秦楚两国已经存在。

在秦始皇统一六国前，西周建立的分封体系虽然在名义上尚存，但郡县已经成为分封体系之外、由君主直接管辖的行政单位。所以，在战国后期，郡县两个概念体现的不是其地域管辖的地方权力，而是君主直接管辖地方的中央权力。在《汉书》、《史记》等古代文献中，县官常用来指君主、天子。“县官谓天子”。所谓郡县制就是君主（中央）直接统治全部疆域的一种国家结构。

秦始皇在兼并六国后，希望一劳永逸解决周朝封建制下诸侯国之间战争频繁的弊端，而使君权一统天下，消除战争的根源。廷尉李斯在与丞相王琯的辩论中提出应当在全国实行郡县制，这就是把战国后期形成的由各诸侯君主直接管辖的郡县制度推广到全国：“今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制”。

海内一统，皆为郡县，就是指天下一统后，全国各地都成为君主的直接统治之地。李斯直接用郡县二字来代表君主权力在四海之内的直接统治和全覆盖。所以，郡县制的本意是指君主对普天之下的直接统治，是指中央在四海之内的绝对统治权。

在郡县制的国家结构中，郡和县已经不是原诸侯国分封体系下面的县鄙或县邑、不是封地或采邑，而是君主（中央）直接掌控的行政机构，是君主（中央）权力的放大和延伸。作为中央的“一”派生出郡和县两级行政机构，郡和县的长官代表中央朝廷行使国家管辖权。

从政治制度角度分析，郡县制下的地方政府是自上而下行政体系的分支，而非政治实体，并无任何固有的权力。秦以后，尽管县以上的行政机构经常变化，但无论是改称为郡或州府，还是改为两级或三级地方行政单位，其本质都一样，都是中央的派出机构。国家所有的地方官员都由中央直接任命，都代表着中央权力的统治。郡县制的确立是中国历史上一次根本性的制度变革，正如明代李贽所说：“始皇出世，李斯相之，天崩地坼，掀翻一个世界。”

从国家结构形式分析，郡县制意味着中央在时间与逻辑上都先于地方。是中央把全国划分为郡县，中央派生出郡县，而不是郡县组成中央，也不是郡县让渡出权力而形成中央。郡县制的国家结构是一个以中央为核心的不可分割的整体。这种国家结构的制度逻辑不是中央与地方两种政治实体之间的关系，不是A与B的外在关系。

从这个意义上讲，用从西方传入的中央集权概念来界定郡县制的国家结构形式是不准确的。西方的中央集权是指中央把地方的权力集中起来，这种现象发生在近代一些欧洲民族国家的形成过程中，其中最为典型的是路易十四时代的法国。路易十四把全国贵族集中在巴黎郊外的凡尔赛宫，成天笙歌燕舞，使得这些贵族难以管辖自己领地内的事务，削弱了贵族在各地的权力。由于全国地方权力逐渐遭到削弱，而中央则把原来地方贵族的一些权力集中于国王，故称中央集权。

因而，中央集权在西方的初始含义，是指中央王权把原本属于封建贵族在地方的权力集中于中央王权。这跟中国的郡县制有很大不同。在郡县制的国家结构中，封建制度已被废除。地方政府本身就是由中央所设置和派出，本身没有任何固有权力。而西方各国在近代出现的不同程度的中央集权是发生在封建制度之内，而非废除封建制度。地方权力虽然遭到削弱，但仍有不少权力为贵族所固有、世袭。

所以，西方各国近代出现的中央集权是君主与贵族之间政治权力的博弈和消长，而非国家制度的改变。事实上，即使是中央集权最为典型的法国社会，在1789年的大革命前，贵族还是世袭，全国仍然分为三个主要等级。

要而言之，在中国的郡县制中，中央并非是从地方集权，因为地方本身没有任何固有的权力。地方是由中央划分、设置。地方行政机构代表的就是中央权力。所以，在郡县制的国家框架中，中央的权力实质上包含了地方权力，地方政府并非独立于中央之外的政治实体。

郡县制作为一种国家结构形式，是中央核心的放大和延伸，是一种中央政府直接控制和治理地方的行政体系。无论中央设定几级地方行政机构来治理国家，这些地方行政机构都是代表中央朝廷意志。覆盖全天下的中央权力是郡县制的核心，也是理解郡县制的钥匙。宋人吕中在《类编皇朝大事记讲义》中把这个道理讲得很形象：“朝廷以一纸下郡县，如身使臂，如臂使指，无有留难，而天下之势一矣”。

秦王朝确立郡县制后，虽然曾有反复，但在古代社会的绝大多数时间里，郡县制一直是中国国家结构的基本框架。这种国家结构具有以下几个基本特征：

1. 全国形成一个完整的行政体系。由于中央权力必须在四海之内全覆盖，所以疆域内的地方政府只是中央的自然延伸，地方政府的全部权力都来自中央授予。

2. 土地的碎片化与高度流动性，小农经济成为社会的经济主体。历朝历代都把抑制土地兼并，打击豪门世族作为基本政策。

3. 编户齐民，消灭贵族和一切门阀士族，保持社会人员的流动性，防止社会形成拥有独立权力的政治实体。

4. 流官制度。这是防止国家派出的地方政府异化为独立的政治实体一种机制。尽管郡县制实现了中央直接任命地方官员，但如何防止中央派出的官员把地方行政机构变为独立的政治实体，成了郡县制的制度要求。所以异地为官，地方官员定期流转的官员制度成为了中国两千多年的一个重要传统。

二、作为政治理想的郡县制与现实中的郡县制

郡县制在中国古代社会不仅仅是一种国家结构，而且也是一种社会理想。郡县制之所以在战国后期出现在各诸侯国，之所以秦王嬴政兼并六国后能够实行，有着深刻的社会根源。具体而言，郡县制是中国社会在春秋战国长期战乱时形成的一种社会理想。

1. 天下太平的社会理想。

由于春秋战国时期诸侯国的长期战争，社会需要产生一个最高力量来统摄一切，消除各诸侯国的战乱。秦兼并六国后在讨论为什么要实行郡县制时，李斯讲：

“周文武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇仇，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制。天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便。”始皇则指出“天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其宁息，岂不难哉。”

中国的历史也印证了这一点。中国古代人口的几次剧烈减少都跟战乱有直接关系。以至于民间有“宁做太平犬，莫作乱世人”的说法。

2. 郡县制在一定程度上体现了普通百姓对公平正义的理想。

自秦确立郡县制之后，关于郡县与封建孰优孰劣，谁为公、谁为私的争论就一直存在。但无论争论双方的理由如何，绝大多数士大夫都承认封建制下的世卿世禄缺乏社会公平，不利于社会的上下流动。隋朝开科取士后，科举制之所以在中国一直延续到清末，就是因为与郡县制紧密相连的科举制给普通人提供了一个相对公平的上下流动机制。“朝为田舍郎，暮登天子堂，将相本无种，男儿当自强”成为民间社会对社会流动性的一种信念。所以，王夫之说：“郡县之制，垂二千年而弗能改矣。合古今上下皆安之，势之所趋，岂非理而能然哉？”

3. 大一统正统理念的形成。秦建立皇帝制度和郡县制后，建立、维系中央权力成了中国政治的核心，中国人的大一统观念由此形成。

司马迁讲“秦失其鹿，天下共逐之”。中国两千多年大大小小的农民起义虽然起于地方，但绝大多数都是以逐鹿中原为目标。由于大一统观念深入人心，任何偏安于一隅，追求地方独立的行动在中国天然地缺乏民意与正当性。

今天人们常常会使用大一统的概念来形容广土众民与国家的统一。其实，大多数人使用大一统的概念是不准确的。“大”与“统”虽然是大一统不可或缺的要素，但并非核心要素。世界上有大国甚至超级大国，但大国并不就是大一统国家。幅员辽阔、军力强大的美国、俄罗斯都不是大一统国家。人口超过14亿人的印度也不是大一统国家。大一统的核心也不是统，世界上统一的国家很多，但不能说统一的国家都是大一统国家。中国目前尚未统一台湾，但却实实在在是一个大一统国家。

大一统的核心在于“天下归一”。作为中央政府的“一”在内涵上包含了疆域内所有的地方。中央政府一经形成，对全部疆域就有了统治的合法性。即使有未收复之地，但中央政权已经对这些地方有了国家统治的合法性。这是大一统的核心理念。

1949年10月1日中华人民共和国中央人民政府宣告成立，意味着新中国的中央政府对全部疆域都有了统治权。尽管此时的中国尚有三分之一的土地还在国民党政权控制下，但此时中央人民政府已经对全国所有疆域，包括后来国民党统治的台湾都有了国家主权的合法性。从秦汉确立郡县制后，大一统的理念在中国已经深入人心。

以上是对郡县制的理想状态来分析。但在郡县制产生后的两千多年里，纯粹的郡县制只是一种理想中的国家制度，一种士大夫的理想。尽管中国自秦汉以来实行的是君权绝对的郡县制，但在现实中，郡县制很难绝对地、毫无折扣地实行。

1.民间社会的自我封建化

在古代中国社会，由于生产力发展的制约，郡县制国家结构下的中央权力基本只达到县一级，县以下不得不依靠宗族的力量。这使得中国从秦到清末反复出现社会的自我封建化。

从这个意义上说，尽管在国家层面，封建制在秦之后就退出了历史舞台。但在县以下的基层社会，特别是到了王朝晚期，封建化现象相当严重。二十世纪的中国革命把当时的中国界定为半封建社会是符合当时中国的现状。从清朝曹雪芹写的《红楼梦》到民国时期巴金写的《家》《春》《秋》激流三部曲，都可以看到当时的中国社会有着明显的封建色彩。

2.地方行政权力的异化

在郡县制下，只有县一级行政单位是稳定的。县之上的郡就极不稳定，而不稳定的根本原因就在于县以上的地方行政机构有足够的规模会不断自我实体化，而实体化则意味着地方逐渐形成独立于中央的权力。

由于郡一级行政机构存在着权力异化的可能，在两千多年的历史中，历朝历代得中央政府都在想方设法对郡以上机构进行制约。汉代的刺史、唐代的道、宋代的路，最初都是中央派出监管地方行政机构的机构，元代的行省最初就是中央派驻地方的机构：行中书省。明朝的巡抚、总督，在初始阶段都是中央派出监管省一级地方的临时机构。

但这些机构都发生了异化，逐渐转化为地方政治机构，最后实体化。政治实体化是行政化的对立面。郡县制就其理想来说，是不允许地方行政机构形成实体化政治，但现实中，中央权力的异化不断发生。每个朝代都出现不同程度的地方行政机构实体化的现象。

3. 土地兼并与豪门大族对郡县制的冲击

对于郡县制来说，土地私有制是一把双刃剑。一方面，土地私有制、土地的自由买卖使得贵族制度难以维持，最后瓦解了贵族制度。但另一方面，土地私有制又必然导致土地兼并，最后形成田连阡陌的大土豪。同时，城市商业资本的发达也很容易形成富可敌国的富商巨贾。这些豪门大族都是郡县制的瓦解力量。为了抑制土地兼并和商业豪族，中国历朝历代都一直坚持重农抑商国策。但另一方面，尽管每个朝代的中央政府都严厉打击豪门大族，但为了经济的发展，又不得不依赖这些社会势力。

要而言之，郡县制是中国古代国家结构的基本框架，在中国社会有着深厚的社会基础和政治基础。每一次王朝更迭，中央政府都会重建和强化郡县制。但在现实中，郡县制并没有在两千多年一以贯之地彻底实行。在国家权力难以达到的边远地区，在民间基层社会，特别是到了王朝晚期，郡县制就开始动摇，封建宗族势力也开始蔓延。这是中国古代社会国家结构的另一个侧面。