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桂华:“两权”抵押贷款,并不挑战土地公有制
关键字: 土地土地制度两权抵押贷款集体土地土地公有制物权法土地流转
尽管农村集体经济组织占有土地也是社会主义公有制的实现形式,但是集体土地属于部分劳动群众所有,而城镇化是整体经济社会发展产物,城镇化过程中的建设用地增值收益不能由部分劳动群众独占,因此禁止集体土地进入城镇建设用地市场。国家垄断土地一级市场不仅是利用经济杠杆促进城镇建设用地资源优化配置,而且实现城镇化过程中土地增值收益归公的目的,城乡建设用地二元制度具有合法性。
从生产资料角度设置土地制度,将生产资料公有制当做建构我国土地制度的起点,反映我国土地制度的社会主义宪法秩序。新中国成立以后,经过新民主主义革命消灭封建地主土地所有制,实现“耕者有其田”的土地私有制,之后经过社会主义革命又逐步消灭土地私有制,实现土地生产资料的社会主义公有制。1982年《宪法》相关规定是对我国土地社会主义革命成果的集中总结,具体落实为《宪法》第六条规定的“生产资料社会主义公有制”这一土地最高宪法原则,并进一步在《宪法》第十条中以城乡土地分别为“国家所有”与“集体所有”这种带有民法色彩的概念表达出来。
“国家所有”与“集体所有”既包含所有制内涵,也可落实为民法所有权,在此之后的具体土地管理制度都是上述宪法原则的具体化。从新民主主义革命到社会主义革命,贯穿我国土地制度的一致原则是消灭土地食利阶层。在封建土地制度下,地主阶层基于对土地的垄断占有而摄取社会财富,新民主主义革命实现地权平均占有并消灭不劳而获的土地食利者,再经过社会主义革命取消土地私人占有实现地租的社会化。国家垄断土地一级市场政策是当前快速城镇化阶段对土地制度社会主义宪法秩序的落实。允许集体建设用地入市相当于部分劳动群众以变为土地食利阶层,与“消灭人剥削人的制度”的社会主义公有制理念相悖。
部分经历过资产阶级民主革命的西方国家尽管承认土地私有制,但依然会通过征收不动产税和土地增值税剥夺私人享有的地租收益和土地增值收益,“风能进、雨能进,国王不能进”的绝对土地所有权在现代社会并不存在。与土地私有制国家通过征税方式限制土地食利阶层的方法不同,我国直接取消土地私有制并通过国家垄断土地一级市场政策来消除城镇化过程中基于土地垄断占有而产生的财富不劳而获现象。一种观点是主张参照国外经验来改革我国土地制度,通过征税来解决集体建设用地入市后的土地增值收益分配问题。
对此需要反思的是,我国当前有无必要全盘推倒现有制度并再建立一套完全新的制度,并且这种新办法在技术上是否可行,以及完全建立一套新的制度需要付出多少成本。另外,一些国家实施的土地自由入市加征税办法是建立在土地私有制基础上,土地私有制国家的土地宪法原则是保护私人土地财产权。在我国引入集体建设用地入市加征税办法,本质是承认集体土地所有权为类似法人所有权的“私权”,这与“集体所有”的公有制内涵不相容。
我国土地制度的起点是生产资料公有制而非民法所有权。针对当前我国正在推行的土地制度改革试点工作,中央确定改革的底线之一是“坚持公有制”,显示改革者对土地制度社会主义宪法秩序的坚持。如何落实十八届三中全会提出的建立城乡建设用地统一市场是当前制度改革面临重大问题。建立城乡建设用地统一市场的改革目标,不可简单理解为农村集体建设用地直接入市。中央提出建立城乡建设用地统一市场是为更有效配置土地资源和更公平分配土地增值收益。以“小产权房”建设为代表的集体建设用地直接入市方式,仅仅是让少部分农民获得土地增值收益并重新培育一批土地食利阶层,这种形式的城乡建设用地统一市场不在改革目标之内。在探索总结出更公平有效的具体操作办法之前,现行城乡建设用地二元制度不宜贸然抛弃。
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