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龚炯:中国反垄断,可以理直气壮提出对内和对外的区别
最后更新: 2021-12-21 17:55:18【导读】 国家反垄断局成立已将近一个月。自成立以来,披露了46起与反垄断相关的行政处罚案件,主要集中在医药、能源和互联网经济领域。“新官上任三把火”,国家反垄断局首次亮相即剑指民生领域和热门产业的垄断违规行为。
对外经济贸易大学以色列分校副校长龚炯认为,有些行业天然具有垄断属性,垄断本身并不违法,但在垄断的基础上滥用市场支配地位,这种行为就会涉及反垄断问题。
在谈到反垄断政治化的问题时,他认为“中国的反垄断可以理直气壮地提出对内和对外的区别,毕竟这涉及到中国企业在海外市场竞争力问题。”
【采访/观察者网 刘惠】
·中国反垄断历程
观察者网:自2007年颁布《反垄断法》,到国家反垄断局挂牌成立,我国反垄断进入了新阶段,您怎么评价中国反垄断走过的这14年?
龚炯:中国《反垄断法》从2008年开始实行,一直到现在走过了很漫长的一条路。《反垄断法》被称为“经济宪法”,是维护市场机制的基础性法律。
中国《反垄断法》主要包括四个方面,一是关于经营者集中,经营者如果想兼并,则需要一定条件和必要的申报,得到国家政府的允许后进行兼并。
第二,横向和纵向垄断协议的行为,对一般企业来说,像价格操纵、价格联盟这类行为是不可以的。《反垄断法》第14条也规制一定的企业纵向约束行为,比如企业控制经销商的一些做法。
第三,针对拥有市场支配地位的企业,有一些行为对于一般企业可能是允许的,但有市场支配地位的企业是不能做的,比如拒绝交易、价格歧视、无故搭售等等。
最后一个是关于规制行政垄断,这是中国比较特殊的一面。
总体评价中国的反垄断历程,我觉得中国已经完全赶上了欧盟和美国的执法水平,现在也没有太大的差距,《反垄断法》经过了14年的沉淀,变得更加成熟稳重。
就从前三个方面来看,中国的经营者集中的审批程序和专业水平已经和欧盟、美国的差别不大。欧盟、美国和中国是世界上三大主要经济体,在经营者集中做申报的时候,很多跨国企业都在这三个经济体上同时进行申报,因为它们通常在这三个市场都有业务。
国家反垄断局正式挂牌。图片来源:新华社
2021年11月18日,国家反垄断局正式挂牌。从机构角度上来说,这是很大的一步,因为之前是三家反垄断执法机构联合执法,分别是国家发改委、国家工商总局和商务部的相关反垄断局,后来这三个机构总体并到了市场监管总局,现如今新的反垄断局是三家合并后的结果,这种做法提高了反垄断地位,把反垄断立法和执法往前推进了一大步。
观察者网: 国家反垄断局成立后,迅速公布了一批反垄断案例和处罚,涉及药品、互联网平台等领域。当前,我国在哪些领域的垄断情况比较严重?
龚炯:企业对于市场份额和市场地位都有追求,所以实质上企业的逐利性决定了一般会去追逐垄断地位,比如在互联网行业。
互联网行业和传统行业最大的不同是互联网逻辑是赢者通吃,存在网络效应,每一家互联网企业都必须要做到尽量大的规模,而且竞争是非常激烈的。
从这种角度来思考互联网行业的话,我们可以看到头部企业在市场上的分量是非常大的,比如微信和阿里的两个平台已经遍布中国市场。
我想强调的是,垄断本身并不违法,垄断只是占有一定优势的市场地位;但在垄断的基础上,也就是占据市场支配定位的前提下,进行了滥用市场支配地位的行为——这种现象除了出现在一个相关市场外,有时也会波及几个相邻的相关市场,也就是业内所说的相邻市场的杠杆作用,这些都会涉及反垄断问题。
观察者网:《反垄断法》第七条规定,对国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业,国家对其经营者的合法经营活动予以保护。为什么要设置这样的条款?
龚炯:国有经济涉及到国民经济命脉和国家安全,这不仅是个简单的经济效率问题,而是一个政治和安全的问题,不止中国会这样管理,很多国家也是这样做的。
举个例子,国防行业涉及到国家安全,国家对其经营要予以保护,如果没有国家安全谈何反垄断?
举个商业化的例子,电网、通讯和石油都关系到国家经济发展的命脉,这些上游行业《反垄断法》一般都不会涉及。
然而,这些行业因第七条规定而不受管辖,不等于这些行业在中国就没有竞争。首先,这些行业大部分由国有经济控制,这些行业里的竞争由政府扶持,比如通讯行业的电信、移动、联通三家企业都是国企,他们的股东单位都是国资委,但是这三家企业都有竞争关系,国家鼓励上游行业和国家经济命脉的行业进行一定的竞争,我称之为国家扶持的竞争,也就是同一个政府股东控股的国有企业之间,由政府鼓励、扶持它们之间的竞争,这是中国特有的现象,算是中国特色社会主义的一个方面。
再举个例子,中国的烟草公司后面股权关系都可以追溯到烟草总公司,但各个品牌的香烟是有激烈竞争的。《反垄断法》第七条不涉及这个国家特许的专卖行业,但并不等于这个行业没有竞争,国家可以通过别的渠道来鼓励这些行业的竞争。
观察者网:我国还有个特殊的对象是全民所有制企业。这些企业会如何执行《反垄断法》?
龚炯:市场经济一视同仁,全民所有制企业、民营企业和外资企业在反垄断执法上没有区别对待。我曾经发表过一篇学术论文,发在《产经评论》(Review of Industrial Organization),这篇论文研究的问题之一就是反垄断执法是否存在企业所有制形式的差别,我的实证结论是不存在这样的差别,民营企业、外资企业并没有被区别对待,这样的论文是经过严格的同行双盲审的,结论应该很可信。
举个实际的例子,2011年,中国互联网宽带核心网接入市场,基本上是中国电信和联通两大运营商双垄断的格局。当时,国家发改委针对中国电信进行了反垄断调查。
在中国反垄断执法的历史上有很多类似于中国电信的案件,对于政府的审查,就算是国企也要进行处罚和处理。全民所有制企业没有特殊地位,也没有“特殊照顾”的例子。
2013年,中国反垄断执法处罚了两个非常大的国企,茅台和五粮液分别被贵州省物价局和四川省发改委依法处以2.47亿元、2.02亿元的罚款。它们违反了《反垄断法》第十四条规定,排除和限制市场竞争,损害了消费者的利益。
那时候,我们国家进行了反腐政策,导致高端消费大减,茅台酒掉价,当时有零售商想把茅台酒的价格降低卖出去。随后,茅台的老板说谁敢把茅台酒卖到一瓶1000元以下,就把零售执照给吊销掉,这很明显违反了《反垄断法》第十四条规定。中国反垄断执法历史上有很多这样的案例,我们的做法都是一视同仁的。
观察者网:《反垄断法》中有关行政垄断的描述,地方政府在推动经济中占主导地位,也不可避免会使用行政权力来推动地方经济发展。在这种情况下,如何界定行政性垄断?对此类行为反垄断的难度在哪里?
龚炯:行政垄断在中国是一个非常特殊的事情。
第一,政府在中国的传统经济运作里占据很重要的主导作用。第二,中国有大量国企,而欧盟国企比较少,美国我认为只有一个奄奄一息的大国企,也就是美国邮政。我国大量国企有上级单位,如果国企开始行政垄断,上级行政单位为自己的国企谋利益,这样公平的市场环境就会不复存在。
山东交通委曾规定所有在山东注册的大挂车,为了安全驾驶都必须装GPS的系统,这是个好事。但山东同时规定要安装统一的系统,这些系统只有一些企业生产,这明显说明了这几个企业和山东交通委有关系。
行政垄断的防范主要还是需要赋予反垄断局一个比较高的授权,在执法当中可以不受到阻拦,进行独立执法并排除相关行政部门的不当干扰,特别是行政级别比较高的相关行政部门的不当干扰。
观察者网:想请您讲一下垄断和科技发展的关系,现在有观点认为垄断可能不太利于企业的科技发展和进步。
龚炯:经济学文献里有比较一致的结论,完全竞争和高度垄断的市场都不利于科技创新。如果行业竞争太激烈,市场高度竞争是不利于创新的,因为完全竞争的市场企业利润比较小,企业科研和科技发展的投入也会减少,不利于创新。高度垄断的市场企业缺乏创新动力,也不利于科技发展和进步。
但如果政府通过反垄断的手段去达到科技政策、产业政策的目的,我是非常反对的。一些市场高度集中的行业出现了一个垄断性的企业,企业本身没有滥用市场支配地位,那么政府不应该进行市场干预,因为垄断本身并不违法,违法的是滥用市场支配地位的行为。
比如,被称为“二选一”第一案的京东诉天猫及阿里巴巴滥用市场支配地位案,在网上炒作很厉害,我觉得此案其实涉及两个问题,一是从反垄断的角度上来看,该企业到底有没有存在市场支配地位,然后看看有没有滥用这个市场支配地位。
我的观点还是就事论事,依法办事,不能因为某企业在市场里非常成功,市场份额比较大,民粹就鼓噪政府去打击该企业,我们需要朝着执法专业化的道路上去发展。
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本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑: 刘惠 
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