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姚洋:现在是不是治理地方债的最好时机?
最后更新: 2024-05-09 02:09:14观察者网:您前面也提前了这次还包括了提前下达的2.7万亿新增地方债,这对地方政府的财政流动性是否有较大缓解?这次总共3.7万亿规模,大部分放在四季度,这对今年最后一个季度的经济会产生什么影响?当然,反过来说这是不是意味着我们还是要在四季度冲刺一下,以确保实现年度经济目标呢?
姚洋:我觉得能把明年的2.7万亿地方债提前下发,这是一个非常好的举措,显然对缓解目前地方政府的财政压力会有很大作用。有人可能会认为,四季度一下子来那么大的财政刺激力度,是为了冲击今年的增长目标,但我觉得真正的目的不在这里。因为今年要达到5%的GDP增长目标,是比较容易的,所以最大的目的,还是为了缓解地方政府的财政压力。
但这也不是说前面提到的这些问题就不存在了。因为专项债主要是搞基建,所以还是绕不开这两个问题,第一,地方政府的财政压力在多大程度上可以缓解,政府有赤字,如果为了搞项目,把绝大多数的钱用于项目支出后,就难以维持日常开支;这次2.7万亿地方债里面有一部分是直接给地方政府的一般性支出,能起到一些作用,但仍旧不足。
第二,发了专项债是要搞项目的,但实际上地方政府的资金是不够的,于是又回到前面提到的两难问题上。所以,我们还需要一些政策的配合,在地方政府的商业性债务方面是不是也可以放开一些,否则给了额度给了钱,地方政府也没办法花出去。
观察者网:既然提到了地方债务,这段时间来国内讨论不少,有一个感觉是,疫情期间我们讨论地方债务,主要还是围绕债务规模太大会影响投资建设经济发展,但现在看来似乎问题的重点是有些地方政府的一些公共财政开支都无法覆盖,更不用说建设问题。目前关于地方债务的讨论很多,但实际举措好像并不多,应该需要一些什么样的共识和手段?
姚洋:这个问题就在于我们的化债时机不对,现在地方政府非常困难的时候,如果去搞化债,那地方政府更没办法运转下去了。如果要做,一定要先让地方政府的日常开支正常化起来,然后再去谈化债,再去谈扩张性投资性的财政刺激,否则地方政府没法操作的。
当然,少数发达地区的财政赤字比较低,可能有这个空间去做,但如果说某个地方是没有这个能力去投资建设的,它可能拿到那些钱,也啥都干不了,除非再去欠企业的一屁股债,这种做法从某种意义上是忽悠企业,对企业说我有钱你来干,但干完了付不出人家的工程款,于是导致不良循环。
我们要正视地方政府的赤字问题,不把这个问题解决了,地方政府很难放开手脚做事。而且这里面有很多实际上都是欠的社会的钱,地方政府还不上欠款,社会资金也很紧张,大家都在收缩。我觉得我们一直没有解决短期经济问题和长期结构调整之间的关系,用极短期的办法来解决长期的问题恐怕是行不通的。
债务多了,把水龙头关紧一些,让地方政府把问题解决,其实是不可能的。还是要在短期内让地方政府保持运转,然后想一个长远的办法来逐步解决长期问题,长期问题要有长期的办法,不能用短期的办法。
观察者网:那么关于解决长期积累下来的地方债问题,您有些什么建议或想法吗?这里面会涉及到中央和地方之间的财权与事权的关系,之前财政部的态度是“自家的孩子自家抱”,其实是释放了中央不会兜底的信号。但现在看来,事情的解决恐怕没这么容易。最近,像内蒙古等地发行特殊再融资债券,个别地方的公开发声其实也有向中央求救的意思,不知您怎么看央地这组关系?
姚洋:从去年下半年开始,财政部就明确表态中央不会管地方债务,接着开始收紧水龙头,这样一来地方政府连运转都有些困难,于是又开始往相反方向走。首先是1.5万亿的特殊化债方案,事实上就是让地方政府发行长期国债来置换短期债务,把短期的商业性债务先还了,主要是要还欠企业的款项;其次,这次拿出1万亿特别国债,其实中央最后还是伸出援手了。
我个人认为,与其这样,还不如一开始就把这个问题想彻底了;说白了中央也不需要负责任,发行这些专项债都是地方要还的,只不过是用地方的财政要中央批准而已,跟中央财政本身没太大关系。
观察者网:姚老师,关于具体解决路径或大方向,您能否稍作展开?
姚洋:关于地方债务问题的成因比较复杂,各地具体情况也有所不一,有发展需要、有财政压力等等因素,而且考虑到我们国家的体制运转方式,有些因素不仅仅是经济问题,而是政治经济学问题。这里不一一赘述。
针对这一轮地方债的解决办法,我觉得可以分三步走,第一步是前面反复提到的对地方政府实施财政救助,第二步是化解地方政府债务存量,第三步是防止新的债务产生。
关于第一步,目前1.5万亿的化债方案体量太小,无法解决地方政府的财政困难;期待中央能发行4万亿地方政府纾困专项债,让地方政府渡过难关。这看似和化债目标相矛盾,但是不得不为之的权宜之计。
第二步,鉴于过去的两轮化债情况,我认为需要一个全面的解决方案。目前的1.5万亿债务置换方案并非好办法,因为这会助长地方政府和金融机构的机会主义思想。债务报告较多的省份占便宜,获得的置换额度也更高。更糟糕的是,再次救助那些不负责任的金融机构。比如2014-2018年的债务置换让金融机构脱身,没有遭受任何损失,反而增加了它们的“信心”,形成“城投债信仰”。但问题是有些城市本来就不应该发债,也不应该向银行借钱,但金融机构仍然相信它们。
上世纪90年代末的一揽子化债方案非常严厉,基本上限制了地方政府的融资能力,并对银行进行整顿。那次银行系统承担了大部分明确的成本,坏账被打折卖给资产管理公司,资本金透支,不得不经历重组。地方政府承担隐性成本,主要是国企改革的成本。
所以,这一轮应该进行彻底的债务重组,确保所有的利益相关方都参与其中,不让任何人逃避责任,尤其是金融机构也需要承担相应的责任。
我们可以借鉴上世纪90年代第一轮化债的做法,让资产管理公司接管部分地方债务。可以对地方债务进行打包处理,类似于之前提出的PPP项目的REITs方案。当然,债务必须打折,而且在这个过程中可能要求地方政府提供一些优质资产,否则缺少底层资产,资产管理公司就没有动力接受债务。
这个方案的细节还需讨论,但方向是确定的:化债必须是一揽子方案,且所有利益相关方都需要承担一定损失。必须一揽子方案,是因为地方政府债务存量已经成为拖累其运作的巨大负担;必须让所有利益相关方承担损失,是因为这样才公平,而且可以增设必要的纪律。
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本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑: 朱敏洁 
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